Há regulamentações em excesso, mas poucos recursos financeiros e pessoal.
Na minuta da Lei Rodoviária atualmente em revisão, o Ministério dos Transportes propõe a inclusão de cinco métodos para a exploração de ativos de infraestrutura rodoviária, incluindo: Operação direta (o Estado administra, cobra pedágios e realiza a manutenção diretamente); transferência do direito de cobrança de pedágio na rodovia; arrendamento do direito de exploração de ativos de infraestrutura rodoviária; transferência do direito de exploração de ativos de infraestrutura rodoviária por um período limitado; e concessão do direito de operar e administrar nos termos da lei de investimentos, utilizando o método de parceria público-privada (O&M).
A rodovia expressa Cidade de Ho Chi Minh - Trung Luong é a primeira rodovia expressa a adotar um modelo de concessão para gestão privada.
A proposta do Ministério dos Transportes surge da constatação de que, nos próximos 10 anos, o orçamento necessário para novos investimentos em rodovias chegará a quase 240 trilhões de VND, enquanto os fundos de manutenção cobrirão apenas cerca de 45% dessa necessidade. Ao mesmo tempo, atrair investidores para projetos rodoviários é difícil devido à falta de um arcabouço legal claro e atrativo. Além disso, encontrar pessoal qualificado para gerenciar e operar rodovias continua sendo um desafio significativo.
Especificamente, para atender aos requisitos de gestão e operação de rodovias expressas, são necessários, em média, cerca de 2 trabalhadores técnicos por quilômetro de estrada. Portanto, até 2025, serão necessários aproximadamente 6.000 trabalhadores para gestão e operação de rodovias expressas, e até 2030, esse número chegará a 10.000. Isso impõe um grande ônus à Administração Rodoviária do Vietnã nos próximos anos, visto que ela será responsável pela gestão, operação, exploração e manutenção de um grande volume de rodovias expressas e mais de 25.000 km de rodovias nacionais.
Trung Luong - Minha via expressa Thuan
Em declarações ao jornal Thanh Nien, um funcionário da Administração Rodoviária do Vietnã afirmou que, de acordo com as normas, após a conclusão do investimento e da construção, a rodovia expressa será entregue ao proprietário ou administrador para gestão, operação e exploração. Embora a entidade responsável pela gestão e utilização da rodovia dependa do capital investido e do mecanismo de investimento e construção, todas devem cumprir as normas gerais: a rodovia expressa deve ser gerida e explorada de acordo com a sua finalidade e função previstas; deve ser mantida, reparada e submetida a outras atividades de manutenção para garantir o tráfego seguro e fluido e para prevenir danos à infraestrutura. Além das normas rodoviárias gerais, como as rodovias expressas têm requisitos especiais de operação e exploração, o Governo emitiu o Decreto nº 32/2014 que regulamenta a gestão, a exploração e a manutenção de projetos de rodovias expressas. O Ministério dos Transportes também emitiu a Circular nº 90/2014, que orienta alguns aspectos da gestão, operação e manutenção de vias expressas, a qual foi posteriormente alterada e complementada pelas Circulares nº 45/2018 e nº 08/2015, que regulamentam os trabalhos de resgate e as normas de custos estimados para esses trabalhos em vias expressas. Além disso, o Ministério da Saúde também emitiu a Circular nº 49, que regulamenta a organização e a operação do atendimento de emergência em acidentes de trânsito em vias expressas.
Ao mesmo tempo, o Ministério dos Transportes também exige que cada projeto de investimento em construção de rodovias tenha seus próprios procedimentos de gestão, operação e manutenção, adequados à escala do projeto, às características operacionais, à organização do tráfego de cada trecho e às necessidades específicas de manutenção; responsabilidades pela manutenção e reparo, fontes de financiamento e métodos para o desenvolvimento de procedimentos e planos de manutenção, bem como a organização de sua implementação…
Operar uma rodovia envolve mais do que apenas cobrar pedágio.
Com base nos fatos acima, o Professor Associado Dr. Tran Chung, Presidente da Associação Vietnamita de Investidores em Infraestrutura de Transporte Rodoviário (VARSI), afirmou que a falta de um arcabouço legal completo e de um conjunto de normas técnicas especializadas para a gestão e operação de rodovias expressas representa uma lacuna importante que precisa ser sanada o mais breve possível.
O Sr. Chung analisou: Assim como em outros países, o sistema de rodovias expressas do Vietnã é classificado como um projeto de transporte de nível especial. Portanto, a gestão e a operação diferem das rodovias comuns. Trata-se de uma atividade com uma carga de trabalho enorme e complexa. Por exemplo, mesmo na gestão da cobrança de pedágio, existem muitos aspectos a serem considerados, como a gestão dos equipamentos de cobrança, a definição das tarifas, a equipe de atendimento e o armazenamento de dados para o controle de qualidade da arrecadação. Além disso, a gestão do tráfego é uma tarefa fundamental, incluindo: a elaboração de regras de organização do tráfego ao longo da rota e a garantia da ordem no trânsito. Atualmente, não temos uma regulamentação de tráfego abrangente em toda a extensão da rodovia, por isso, congestionamentos são frequentes. Ademais, é necessário lidar de forma rápida e eficiente com quaisquer danos ou obstáculos na via para garantir a segurança e a conveniência. Qualquer objeto que caia na pista deve ser detectado e removido imediatamente. Do ponto de vista organizacional, esse trabalho exige um sistema de monitoramento abrangente, sistemas de remoção de obstáculos, inspeções regulares dos equipamentos de tráfego para garantir que estejam sempre em boas condições de funcionamento, um sistema para prevenir infrações às leis de trânsito e postos de emergência e resgate em funcionamento 24 horas por dia, 7 dias por semana.
Em segundo lugar, a manutenção é crucial, mas muitas vezes recebe pouca atenção. Muitas rodovias no Vietnã se deterioram rapidamente, em parte devido à má manutenção. Os operadores de rodovias devem inspecionar e avaliar regularmente as condições de segurança, a qualidade do pavimento, controlar veículos com dimensões excessivas e sobrecarga, e implementar soluções de manutenção e reparo. Este é um projeto de grande escala com requisitos técnicos complexos, que exige um alto nível de profissionalismo e especialização. Requer não apenas inspeção visual, mas também equipamentos avançados e profissionais. Por fim, há a gestão dos ativos ao longo da rodovia, protegendo as áreas destinadas à rodovia... Por exemplo, no caso das barracas de beira de estrada na rodovia Hanói -Lao Cai, a unidade gestora e operacional é diretamente responsável.
"Operar e gerir um hotel de 5 estrelas é muito diferente de operar e gerir um hotel de 3 estrelas. Operar um edifício de apartamentos de luxo é diferente de operar um edifício de apartamentos comercial comum. Da mesma forma, a gestão, a operação e a exploração de rodovias também são muito especiais; envolvem uma enorme carga de trabalho. De acordo com o plano, entre 2030 e 2035, o Vietname terá aproximadamente 5.000 km de rodovias, com um investimento total de quase 40 mil milhões de dólares. Este é um enorme ativo imobiliário que precisa de ser bem gerido e explorado para gerar retorno do investimento; caso contrário, causará enormes prejuízos à economia e aos próprios investidores", afirmou o Sr. Tran Chung.
Há uma necessidade urgente de expandir a rodovia expressa Cidade de Ho Chi Minh - Trung Luong - My Thuan.
O Gabinete do Governo emitiu um documento transmitindo a opinião do Vice-Primeiro-Ministro Tran Hong Ha sobre o estudo de opções de investimento para a expansão da rodovia expressa Cidade de Ho Chi Minh - Trung Luong - My Thuan. De acordo com o documento, o Vice-Primeiro-Ministro incumbiu o Ministério dos Transportes de liderar a pesquisa e propor investimentos para a expansão do trecho Cidade de Ho Chi Minh - Trung Luong para 8 faixas e do trecho Trung Luong - My Thuan para 6 faixas, utilizando o modelo de Parceria Público-Privada (PPP) para todo o percurso. Simultaneamente, o Ministério deverá coordenar com o Ministério do Planejamento e Investimento e com as localidades atravessadas pela rodovia para definir um modelo de contrato adequado. Caso necessário, deverão apresentar um relatório à Assembleia Nacional sobre a aplicação do modelo de contrato PPP e a designação da autoridade competente para garantir que o investimento na expansão seja implementado da forma mais eficiente possível.
Franquias para gestão privada
Nos modelos recentemente propostos, o Ministério dos Transportes avaliou que o método de concessão de Operação e Manutenção (O&M) traria mais benefícios do que a opção de autogestão pelo Estado, pois o Estado receberia uma taxa de transferência e não precisaria alocar capital anual para operação e manutenção. Ao mesmo tempo, agrega valores intangíveis, como a implementação da política de socialização, a mobilização de recursos não estatais para participar da operação e manutenção da infraestrutura de transporte, a promoção do desenvolvimento de negócios e a simplificação da estrutura organizacional.
Na verdade, o modelo de o Estado construir estradas e depois vender o direito de cobrar pedágio, aplicando o modelo de contrato de operação e manutenção (O&M), tem sido implementado com eficácia há muito tempo em muitos países líderes no desenvolvimento de redes rodoviárias em todo o mundo, como os Estados Unidos, o Japão e a China.
No Japão, a infraestrutura pública existente que cobra pedágios permanece sob propriedade do governo, mas o direito de operá-la e mantê-la é concedido a uma entidade privada. Os concessionários firmam contratos por aproximadamente 30 anos, pagando uma parte ao governo e o restante em parcelas. Essas empresas utilizam a receita para compensar os custos iniciais de construção da rodovia. O concessionário pode aumentar os lucros por meio da operação de áreas de descanso, organizar eventos para atrair tráfego e reduzir os custos de gestão e manutenção.
No Vietnã, a Rodovia Expressa Cidade de Ho Chi Minh - Trung Luong, com quase 40 km de extensão, que atravessa as províncias de Cidade de Ho Chi Minh, Long An e Tien Giang, foi a primeira rodovia expressa a aplicar esse modelo de gestão por concessão. No entanto, devido à implementação em um contexto de falta de estrutura legal para investimentos sob o modelo de PPP (Parceria Público-Privada), especialmente em relação às regulamentações sobre contratos de operação e manutenção, o projeto sofreu violações das normas legais. Após o término do contrato de concessão para cobrança de pedágio, a Rodovia Expressa Cidade de Ho Chi Minh - Trung Luong teve que interromper a cobrança, o que levou a diversos problemas e deficiências, como dificuldades na alocação de recursos para gestão e manutenção; aumento do volume de tráfego e redução da velocidade operacional (média de apenas 60-70 km/h, enquanto antes da suspensão da cobrança de pedágio, a velocidade média era de 100 km/h); aumento de acidentes de trânsito; e congestionamentos frequentes nos horários de pico e feriados.
Segundo o Dr. Le Dinh Vinh, o Vietnã possui uma localização geográfica única, favorável ao desenvolvimento de rodovias, e a demanda por infraestrutura, especialmente rodovias, será muito alta nos próximos anos. Embora existam modelos de contratos de PPP (Parceria Público-Privada), incluindo contratos de O&M (Operação e Manutenção), eles não foram amplamente implementados porque esse modelo ainda não é realmente atrativo para investidores, e existem muitos obstáculos nas etapas de construção, negociação, assinatura e implementação. Especificamente, o atual sistema jurídico apresenta muitas regulamentações sobrepostas em relação ao investimento, construção e operação de rodovias. A lei de PPP permite a gestão de projetos rodoviários sob o modelo de O&M, mas a lei de gestão de ativos públicos também permite a gestão sob o modelo de concessão com cobrança de pedágio. Isso gera confusão na aplicação da lei para a seleção de investidores para gestão e operação. Na prática, a falta de clareza na definição da propriedade das rodovias, em alguns casos, cria dificuldades para as partes interessadas quando ocorrem incidentes durante a gestão e operação, pois não fica claro quem será o responsável por resolvê-los. Essencialmente, uma rodovia é um sistema de infraestrutura abrangente, o que levanta a questão de saber se os investidores podem implementá-la de forma síncrona, desde a construção até a operação e exploração, ou se ela deve ser dividida em componentes separados para que vários investidores a executem.
"O modelo de investimento público e gestão privada tem sido aplicado com sucesso em muitos países e é essencial desenvolver um quadro legal para ele. Se a Lei Rodoviária for promulgada, será necessária uma revisão para fornecer orientações detalhadas sobre as cláusulas-chave dos contratos de operação e manutenção, de modo que o Estado e os investidores privados tenham uma base para construir e organizar a operação de projetos cooperativos de gestão rodoviária", enfatizou o advogado Le Dinh Vinh.
Já existe uma base legal para a aplicação prática de contratos de operação e manutenção.
O governo emitiu recentemente o Decreto nº 25/2023, que complementa as normas relativas às empresas gestoras e operadoras de rodovias expressas. De acordo com o decreto, as empresas gestoras e operadoras de rodovias expressas incluem: empresas de projeto constituídas nos termos da Lei de Investimentos, na forma de parcerias público-privadas, para participar na assinatura e execução de contratos de investimento, construção, operação e gestão de rodovias expressas; empresas que arrendam ou recebem a transferência do direito de exploração de ativos de infraestrutura de rodovias expressas por um período limitado, em conformidade com a lei sobre a gestão, utilização e exploração de ativos de infraestrutura de transporte rodoviário; e empresas designadas pelo Estado para investir, construir, gerir e operar rodovias expressas. As operadoras de rodovias expressas são agências e organizações designadas pelo Estado para gerir e operar ativos públicos de infraestrutura de rodovias expressas; e empresas de gestão e operação de rodovias expressas. Isso fornece a base legal para a implementação prática dos contratos de operação e manutenção.
Professor Associado Tran Chung , Presidente da Associação Vietnamita de Investidores em Infraestrutura de Transporte Rodoviário
A lei é abrangente, mas sua aplicação é inadequada.
As normas legais básicas são abrangentes, mas, no processo de implementação, algumas organizações e indivíduos responsáveis pela gestão e utilização da rodovia não as cumpriram integralmente. Em alguns casos, a rodovia deteriorou-se, sua estrutura foi deformada e a sinalização está danificada, mas a entidade gestora tem sido lenta na manutenção e nos reparos, ou, por vezes, não define claramente as responsabilidades de cada entidade na operação e gestão da rodovia.
Um funcionário da Administração Rodoviária do Vietnã.
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