Hay demasiadas regulaciones, pero muy pocos fondos y personal.
En el proyecto de Ley de Carreteras que actualmente se encuentra en revisión, el Ministerio de Transporte propone agregar cinco métodos para la explotación de los activos de infraestructura vial, que incluyen: Operación directa (el Estado administra, recauda peajes y realiza el mantenimiento directamente); transferencia del derecho a recaudar peajes en la carretera; arrendamiento del derecho a explotar los activos de infraestructura vial; transferencia del derecho a explotar los activos de infraestructura vial por un período limitado; y otorgamiento del derecho a operar y administrar bajo la ley de inversión utilizando el método de asociación público-privada (O&M).
La autopista Ho Chi Minh City - Trung Luong es la primera autopista en adoptar un modelo de concesión para la gestión privada.
La propuesta del Ministerio de Transporte surge de la realidad de que, en los próximos 10 años, el presupuesto necesario para nuevas inversiones en autopistas alcanzará casi 240 billones de VND, mientras que los fondos para mantenimiento solo cubren alrededor del 45% de esa necesidad. Por otro lado, atraer inversores a proyectos de autopistas resulta difícil debido a la falta de un marco legal claro y atractivo. Además, encontrar personal cualificado para gestionar y operar las autopistas sigue siendo un reto importante.
En concreto, para cumplir con los requisitos de gestión y operación de las autopistas, se necesita un promedio de dos técnicos por kilómetro de carretera. Por lo tanto, para 2025 se requerirán aproximadamente 6000 trabajadores para la gestión y operación de autopistas, y para 2030, 10 000. Esto supone una gran carga para la Administración de Carreteras de Vietnam en los próximos años, ya que será responsable de la gestión, operación, explotación y mantenimiento de un gran volumen de autopistas y más de 25 000 km de carreteras nacionales.
Trung Luong - Mi autopista Thuan
En declaraciones al periódico Thanh Nien, un funcionario de la Administración de Carreteras de Vietnam afirmó que, según la normativa vigente, una vez finalizada la inversión y la construcción, la autopista se entregará al propietario o gestor para su administración, operación y explotación. Si bien la entidad responsable de la administración y el uso de la autopista depende del capital invertido y del mecanismo de inversión y construcción, todas deben cumplir con la normativa general: la autopista debe administrarse y explotarse de acuerdo con su propósito y función previstos; debe recibir mantenimiento, reparaciones y otras actividades de mantenimiento para garantizar un tráfico seguro y fluido, y prevenir daños a la infraestructura. Además de la normativa general de carreteras, debido a los requisitos especiales de operación y explotación de las autopistas, el Gobierno ha emitido el Decreto n.º 32/2014, que regula la administración, explotación y mantenimiento de los proyectos de autopistas. El Ministerio de Transportes también emitió la Circular N.° 90/2014, que regula algunos aspectos de la gestión, operación y mantenimiento de las autopistas. Posteriormente, la Circular N.° 45/2018 y la Circular N.° 08/2015 regulan las labores de rescate y las normas de estimación de costos para dichas labores en autopistas. Asimismo, el Ministerio de Salud emitió la Circular N.° 49, que regula la organización y operación de la respuesta de emergencia ante accidentes de tránsito en autopistas.
Al mismo tiempo, el Ministerio de Transportes también exige que cada proyecto de inversión en construcción de carreteras cuente con sus propios procedimientos de gestión, operación y mantenimiento adecuados a la escala del proyecto, las características operativas, la organización del tráfico de cada ruta y los requisitos específicos de mantenimiento; responsabilidades de mantenimiento y reparación, fuentes de financiación y métodos para desarrollar procedimientos y planes de mantenimiento, y organizar su implementación…
Gestionar una autopista implica mucho más que simplemente cobrar peajes.
Basándose en los hechos anteriores, el profesor asociado Dr. Tran Chung, presidente de la Asociación Vietnamita de Inversores en Infraestructura de Transporte por Carretera (VARSI), afirmó que la falta de un marco legal completo y un conjunto de normas técnicas especializadas para la gestión y operación de las autopistas es una carencia importante que debe abordarse lo antes posible.
El Sr. Chung analizó: Al igual que en otros países, el sistema de autopistas de Vietnam se clasifica como un proyecto de transporte de categoría especial. Por lo tanto, su gestión y operación difieren de las de las carreteras convencionales. Se trata de una actividad con una carga de trabajo masiva y compleja. Por ejemplo, incluso en la gestión del cobro de peajes, existen muchos aspectos, como la administración de los equipos de cobro, las tarifas, el personal de servicio y el almacenamiento de datos para el control de calidad. Además, la gestión del tráfico es una tarea clave, que incluye la elaboración de normas de organización del tráfico en la ruta y el mantenimiento del orden vial. Actualmente, no contamos con una regulación integral del tráfico a lo largo de toda la ruta, por lo que la congestión vehicular es frecuente en las autopistas. Asimismo, es necesario abordar con rapidez cualquier daño u obstáculo en la carretera para garantizar la seguridad y la comodidad. Cualquier objeto que caiga sobre la carretera debe ser detectado y retirado de inmediato. Desde el punto de vista organizativo, este trabajo requiere un sistema de monitoreo integral, sistemas de remoción de obstáculos, inspecciones periódicas de los equipos de tráfico para asegurar su buen funcionamiento, un sistema para prevenir infracciones de las leyes de tránsito y estaciones de emergencia y rescate operativas las 24 horas del día, los 7 días de la semana.
En segundo lugar, el mantenimiento es crucial, pero a menudo recibe poca atención. Muchas carreteras en Vietnam se deterioran rápidamente, en parte debido a un mantenimiento deficiente. Los operadores de carreteras deben inspeccionar y evaluar regularmente las condiciones de seguridad, la calidad de la superficie de la carretera, controlar los vehículos de gran tamaño y sobrecargados, e implementar soluciones de mantenimiento y reparación. Este es un proyecto a gran escala con requisitos técnicos complejos, que exige un alto nivel de profesionalismo y especialización. Requiere no solo inspección visual, sino también equipo avanzado y profesional. Finalmente, está la gestión de los activos a lo largo de la carretera, protegiendo el terreno designado para la carretera... Por ejemplo, en el caso de los puestos de venta al borde de la carretera en la autopista Hanoi -Lao Cai, la unidad de gestión y operación es directamente responsable.
«Gestionar un hotel de 5 estrellas es muy diferente a gestionar uno de 3. Gestionar un edificio de apartamentos de lujo es distinto a gestionar un edificio comercial convencional. De igual modo, la gestión, operación y explotación de las autopistas también son muy particulares; implican una enorme carga de trabajo. Según el plan, entre 2030 y 2035, Vietnam contará con aproximadamente 5.000 km de autopistas, con una inversión total de casi 40.000 millones de dólares. Se trata de un activo inmobiliario de gran envergadura que debe gestionarse y explotarse adecuadamente para obtener rentabilidad; de lo contrario, ocasionará enormes pérdidas a la economía y a los propios inversores», declaró el Sr. Tran Chung.
Existe una necesidad urgente de ampliar la autopista Ho Chi Minh - Trung Luong - My Thuan.
La Oficina del Gobierno ha emitido un documento que transmite la opinión del Viceprimer Ministro Tran Hong Ha sobre el estudio de las opciones de inversión para la ampliación de la autopista Ho Chi Minh - Trung Luong - My Thuan. En consecuencia, el Viceprimer Ministro encargó al Ministerio de Transportes que lidere la investigación y proponga la inversión para ampliar a ocho carriles el tramo de la autopista Ho Chi Minh - Trung Luong y a seis carriles el tramo de la autopista Trung Luong - My Thuan, utilizando el modelo de Asociación Público-Privada (APP) para toda la ruta. Simultáneamente, el Ministerio deberá coordinarse con el Ministerio de Planificación e Inversión y las localidades por las que discurre la autopista para acordar un tipo de contrato adecuado. De ser necesario, deberán informar a la Asamblea Nacional sobre la aplicación del modelo de contrato APP y la designación de la autoridad competente para garantizar que la inversión en la ampliación se implemente de la manera más fluida posible.
Franquicias para la gestión privada
En los modelos propuestos recientemente, el Ministerio de Transportes evaluó que el método de concesión de operación y mantenimiento (O&M) aportaría más beneficios que la autogestión estatal, ya que el Estado recibiría una tasa de transferencia y no tendría que destinar capital anual para la operación y el mantenimiento. Al mismo tiempo, aporta valores intangibles, como la implementación de la política de socialización, la movilización de recursos no estatales para participar en la operación y el mantenimiento de la infraestructura de transporte, el fomento del desarrollo empresarial y la racionalización de la estructura organizativa.
De hecho, el modelo de construcción de carreteras por parte del Estado y posterior venta del derecho a cobrar peajes, aplicando el modelo de contrato de operación y mantenimiento, se ha implementado con éxito durante mucho tiempo en muchos países líderes en el desarrollo de redes de autopistas en todo el mundo, como Estados Unidos, Japón y China.
En Japón, la infraestructura pública existente que cobra peajes sigue siendo propiedad del gobierno, pero el derecho a operarla y mantenerla se otorga a una entidad privada. Los concesionarios firman contratos por aproximadamente 30 años, pagando una parte al gobierno y el resto en cuotas. Estas empresas utilizan los ingresos para compensar los costos iniciales de construcción de las autopistas. El concesionario puede aumentar sus ganancias mediante la operación de áreas de descanso, la organización de eventos para atraer tráfico y la reducción de los costos de gestión y mantenimiento.
En Vietnam, la autopista Ho Chi Minh City - Trung Luong, de casi 40 km de longitud, que atraviesa las provincias de Ho Chi Minh, Long An y Tien Giang, fue la primera en aplicar este modelo de gestión por concesión. Sin embargo, debido a la falta de un marco legal para la inversión bajo el modelo de asociación público-privada (APP), especialmente en lo que respecta a la normativa sobre contratos de operación y mantenimiento (O&M), el proyecto sufrió infracciones legales. Tras la expiración del contrato de concesión para el cobro de peajes, la autopista Ho Chi Minh City - Trung Luong tuvo que dejar de cobrarlos, lo que generó numerosos problemas y deficiencias, como dificultades para asignar fondos para la gestión y el mantenimiento; un mayor volumen de tráfico y una menor velocidad de operación (con un promedio de solo 60-70 km/h, mientras que antes de la suspensión del cobro de peajes, la velocidad promedio era de 100 km/h); un aumento de los accidentes de tráfico; y frecuentes congestiones de tráfico durante las horas pico y los días festivos.
Según el Dr. Le Dinh Vinh, Vietnam cuenta con una ubicación geográfica privilegiada para el desarrollo de carreteras, y se prevé una alta demanda de infraestructura, especialmente de carreteras, en los próximos años. Si bien existen modelos de contratos de colaboración público-privada (PPP), incluidos los contratos de operación y mantenimiento (O&M), su implementación no se ha generalizado debido a su falta de atractivo para los inversores y a los numerosos obstáculos que presentan en la construcción, negociación, firma e implementación. En concreto, el marco legal actual presenta numerosas regulaciones superpuestas en materia de inversión, construcción y operación de carreteras. La ley de PPP permite la gestión de proyectos de carreteras bajo el modelo O&M, pero la ley de gestión de activos públicos también contempla la gestión bajo el modelo de concesión de peaje. Esto genera confusión a la hora de aplicar la ley para seleccionar a los inversores encargados de la gestión y operación. En la práctica, la falta de una clara titularidad de las carreteras dificulta, en algunos casos, la actuación de las partes interesadas cuando se producen incidentes durante la gestión y operación, ya que no está claro quién será responsable de su resolución. En esencia, una autopista es un sistema de infraestructura integral, lo que plantea la cuestión de si los inversores pueden implementarla de forma sincrónica desde la construcción hasta la operación y explotación, o si debe dividirse en componentes separados para que los lleven a cabo múltiples inversores.
«El modelo de inversión pública y gestión privada se ha aplicado con éxito en muchos países y es fundamental desarrollar un marco jurídico para ello. Si se aprueba la Ley de Carreteras, será necesario revisarla para proporcionar una guía detallada sobre las cláusulas clave de los contratos de operación y mantenimiento, de modo que el Estado y los inversores privados tengan una base para la construcción y organización de proyectos de gestión cooperativa de carreteras», enfatizó el abogado Le Dinh Vinh.
En la práctica, ya existe una base legal para hacer cumplir los contratos de operación y mantenimiento.
El gobierno emitió recientemente el Decreto N° 25/2023, que complementa la normativa sobre empresas gestoras y operadoras de autopistas. En consecuencia, las empresas gestoras y operadoras de autopistas incluyen: empresas de proyectos constituidas conforme a la Ley de Inversiones en forma de asociaciones público-privadas para participar en la firma y ejecución de contratos de inversión, construcción, comercialización y operación de autopistas en forma de asociaciones público-privadas; empresas que arriendan o reciben la transferencia del derecho de explotación de los activos de infraestructura de autopistas por un período limitado, de conformidad con la ley sobre la gestión, el uso y la explotación de los activos de infraestructura de transporte por carretera; y empresas designadas por el Estado para invertir, construir, gestionar y operar autopistas. Los operadores de autopistas son organismos y organizaciones designados por el Estado para gestionar y operar los activos de infraestructura de autopistas públicas; y empresas de gestión y operación de autopistas. Esto proporciona la base jurídica para la ejecución práctica de los contratos de operación y mantenimiento.
El profesor asociado Tran Chung , presidente de la Asociación Vietnamita de Inversores en Infraestructura de Transporte por Carretera.
La ley es exhaustiva, pero su aplicación es insuficiente.
La normativa legal básica es exhaustiva, pero durante su implementación, algunas organizaciones e individuos responsables de la gestión y el uso de la carretera no la han cumplido íntegramente. En algunos casos, la carretera se ha deteriorado, su estructura se ha deformado y el sistema de señalización está dañado, pero la entidad gestora ha tardado en realizar el mantenimiento y las reparaciones necesarias, o bien, en ocasiones, no define claramente las responsabilidades de cada entidad en la operación y gestión de la carretera.
Un funcionario de la Administración de Carreteras de Vietnam.
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