Exceso de regulaciones, pero falta de dinero y de gente.
En el borrador de la Ley de Carreteras que se está consultando para su finalización, el Ministerio de Transporte propuso agregar 5 métodos para explotar los activos de infraestructura vial, que incluyen: Organización directa de la explotación (el estado administra directamente, recauda tarifas y realiza el mantenimiento); transferencia del derecho a recaudar tarifas por el uso de las carreteras; arrendamiento del derecho a explotar los activos de infraestructura vial; transferencia del derecho a explotar los activos de infraestructura vial por un período limitado; y transferencia de derechos comerciales y de gestión de acuerdo con la ley de inversión en la forma de asociación público-privada (O&M).
La autopista Ho Chi Minh - Trung Luong es la primera autopista en aplicar la forma de concesión para gestión privada.
La propuesta del Ministerio de Transportes surge del hecho de que, en los próximos 10 años, el presupuesto de capital para nuevas inversiones en carreteras alcanzará casi los 240 billones de VND, mientras que el capital destinado al mantenimiento solo cubrirá alrededor del 45%. Además, la inversión en carreteras enfrenta dificultades para atraer inversionistas debido a la falta de un marco legal claro y atractivo. Asimismo, la escasez de personal cualificado para la gestión y operación de las carreteras representa un problema importante.
En concreto, para satisfacer las necesidades de gestión y operación de carreteras, se requiere un promedio de dos técnicos por kilómetro de carretera. Por lo tanto, para 2025 se necesitarán aproximadamente 6000 trabajadores para gestionar y operar las carreteras, y para 2030, 10 000. Esto supone un gran reto para la Administración de Carreteras de Vietnam, que deberá gestionar, operar, explotar y mantener una gran cantidad de carreteras y más de 25 000 km de carreteras nacionales en el futuro próximo.
Trung Luong - Mi autopista Thuan
En conversación con Thanh Nien, un funcionario de la Administración de Carreteras de Vietnam declaró que, según la normativa, una vez finalizada la inversión y la construcción, la autopista se entregará al propietario o gestor del proyecto para su administración, operación y explotación. Si bien la responsabilidad del gestor y del usuario de la autopista depende del capital invertido y del mecanismo de inversión y construcción, deben cumplir con la normativa general: la autopista debe gestionarse y explotarse para el propósito y la función adecuados; debe someterse a mantenimiento, reparaciones y otras actividades de conservación para garantizar la seguridad y la fluidez del tráfico, y prevenir y combatir los actos de invasión de la infraestructura. Además de la normativa general sobre carreteras, dado que las autopistas tienen requisitos especiales de operación y explotación, el Gobierno ha emitido el Decreto N.° 32/2014 que regula la gestión, explotación y mantenimiento de las obras viales. El Ministerio de Transportes emitió la Circular N° 90/2014, que establece directrices para la gestión, explotación y mantenimiento de carreteras. Dicha circular fue posteriormente modificada y complementada por las Circulares N° 45/2018 y N° 08/2015, que regulan las labores de rescate y establecen estándares para dichas labores en carreteras. Asimismo, el Ministerio de Salud emitió la Circular N° 49, que regula la organización y el funcionamiento de los servicios de rescate de emergencia en accidentes de tráfico en carreteras.
Al mismo tiempo, el Ministerio de Transportes exige que cada proyecto de inversión en construcción de carreteras cuente con su propio proceso de gestión, operación y mantenimiento, adecuado a la escala del proyecto, las características de operación y mantenimiento, la organización del tráfico de cada ruta y los requisitos específicos de mantenimiento; responsabilidades de mantenimiento y reparación, fuentes de capital para la ejecución y métodos para establecer procesos y planes de mantenimiento, y organización de la ejecución...
La explotación de las autopistas no se limita solo al cobro de peaje.
Partiendo de esta realidad, el Dr. Tran Chung, Profesor Asociado y Presidente de la Asociación Vietnamita de Inversores en Construcción de Tráfico Vial (VARSI), afirmó que la falta de un marco legal completo y un conjunto de normas técnicas especializadas en la gestión y explotación de autopistas representa una gran laguna que debe resolverse cuanto antes.
El Sr. Chung analizó: Al igual que en otros países, el sistema de autopistas de Vietnam se clasifica como un proyecto de tráfico especial. Por lo tanto, su gestión y operación difieren de las de las rutas convencionales. Se trata de una actividad con una carga de trabajo muy grande y compleja. Por ejemplo, la gestión del cobro de peaje abarca numerosos aspectos, como el manejo del equipo, los estándares, el personal, el almacenamiento de datos para verificar la calidad del servicio, etc. Además, la gestión del tráfico es fundamental e incluye: la elaboración de normas de circulación y la organización para garantizar el orden. Actualmente, no existe una regulación para toda la ruta, por lo que la congestión es frecuente en la autopista. Asimismo, es necesario actuar con rapidez ante cualquier daño u obstáculo en la vía para garantizar la seguridad y la comodidad. Cualquier objeto que caiga en la carretera debe ser detectado y retirado de inmediato. Organizativamente, este trabajo requiere un sistema de monitoreo completo, sistemas para despejar obstáculos en la vía, inspección periódica del equipo de tráfico para garantizar que siempre esté en buen estado de funcionamiento, un sistema para prevenir infracciones de la Ley de Tránsito, una estación de auxilio en servicio las 24 horas del día, los 7 días de la semana...
En segundo lugar, el mantenimiento es fundamental, pero en realidad no se le presta la atención necesaria. Muchos proyectos en Vietnam se deterioran rápidamente, en parte debido a un mantenimiento deficiente. El operador de la autopista debe realizar inspecciones y evaluaciones periódicas de las condiciones de seguridad y la calidad del pavimento, controlar los vehículos de gran tamaño y sobrecargados, y contar con soluciones para el mantenimiento y las reparaciones. El trabajo es voluminoso y técnicamente complejo, por lo que requiere un alto grado de profesionalismo y especialización. No solo se trata de una inspección visual, sino que también se necesita equipo profesional de alta tecnología. Finalmente, está la gestión de los activos en la autopista y la protección del terreno destinado a la misma. Como en el caso de la autopista Hanói -Lao Cai, donde se han abierto puestos de venta a la vera del camino, la administración y el operador serán los responsables directos.
"Gestionar un hotel de 5 estrellas es muy diferente a gestionar uno de 3. Lo mismo ocurre con un edificio de apartamentos de lujo y con uno comercial convencional. De igual manera, la gestión, operación y explotación de las autopistas es un proceso muy particular que implica una enorme cantidad de trabajo. Según el plan, entre 2030 y 2035 Vietnam contará con aproximadamente 5.000 km de autopistas, con una inversión total cercana a los 40.000 millones de dólares. Se trata de un bloque inmobiliario de gran envergadura que requiere una gestión y explotación adecuadas para lograr la rentabilidad de la inversión; de lo contrario, ocasionará enormes pérdidas tanto para la economía como para los propios inversores", expresó el Sr. Tran Chung.
Ampliación urgente de la ciudad de Ho Chi Minh - Autopista Trung Luong - My Thuan
La Oficina del Gobierno dispone de un documento que recoge la opinión del Viceprimer Ministro Tran Hong Ha sobre el estudio del plan de inversión para la ampliación de la Autopista Ciudad Ho Chi Minh - Trung Luong - My Thuan. En consecuencia, el Viceprimer Ministro encomendó al Ministerio de Transportes la dirección del estudio y la propuesta de inversión para la ampliación del tramo Ciudad Ho Chi Minh - Trung Luong a ocho carriles, y del tramo Trung Luong - My Thuan a seis carriles, bajo la modalidad de Asociación Público-Privada (APP) para toda la ruta. Asimismo, se coordinará con el Ministerio de Planificación e Inversión y las localidades por donde transcurre la ruta para acordar el tipo de contrato más adecuado y, de ser necesario, se informará a la Asamblea Nacional sobre la aplicación del contrato APP, además de designar los organismos competentes para garantizar la correcta ejecución de la inversión en la ampliación.
Franquicia para gestión privada
En los nuevos modelos propuestos, el Ministerio de Transporte considera que el método de franquicia de operación y mantenimiento (O&M) ofrece mayores beneficios que la autogestión, ya que el Estado recibirá una tasa de transferencia y no tendrá que destinar capital anual para la operación y el mantenimiento. Asimismo, aportará beneficios intangibles, como la implementación de políticas de socialización, la movilización de recursos no estatales para la operación y el mantenimiento de la infraestructura de transporte, el fomento del desarrollo empresarial y la optimización de los recursos, entre otros.
De hecho, el modelo de que el Estado construya carreteras y luego venda los derechos de cobro de peaje, aplicando el modelo de contrato de operación y mantenimiento, se ha aplicado eficazmente durante mucho tiempo en muchos países líderes en el desarrollo de redes de autopistas en el mundo, como Estados Unidos, Japón, China, etc.
En Japón, la infraestructura pública existente que actualmente cobra peaje sigue siendo propiedad del gobierno, pero el derecho a operarla y explotarla se otorga a una entidad privada. Las entidades que obtienen este derecho ejecutan el contrato por unos 30 años, pagando una parte al gobierno y el resto a plazos. Las empresas viales utilizan este dinero para compensar los costos previos de construcción de la autopista. El concesionario puede aumentar sus ganancias mediante la gestión de áreas de descanso, organizar eventos para atraer vehículos, reducir los costos de administración y mantenimiento, etc.
En Vietnam, la autopista Ciudad Ho Chi Minh - Trung Luong, de casi 40 km de longitud y que atraviesa Ciudad Ho Chi Minh, Long An y Tien Giang, fue la primera en aplicar esta forma de concesión de gestión. Sin embargo, debido a la falta de marcos legales para la inversión bajo la modalidad de APP (Asociación Público-Privada), especialmente en lo que respecta a los contratos de operación y mantenimiento, el proyecto infringió la normativa vigente. Tras la expiración del contrato de transferencia del derecho a cobrar peaje, la autopista Ciudad Ho Chi Minh - Trung Luong tuvo que suspender el cobro de peaje, lo que generó numerosos problemas e inconvenientes, como dificultades para la asignación de capital para la gestión y el mantenimiento; aumento del volumen de tráfico; reducción de la velocidad operativa (que solo alcanzaba un promedio de 60-70 km/h, mientras que antes de la suspensión del cobro de peaje la velocidad promedio era de 100 km/h); incremento de los accidentes de tráfico; y frecuentes atascos durante las horas punta y los días festivos.
El Dr. Le Dinh Vinh evaluó que Vietnam posee una ubicación geográfica privilegiada, favorable para el desarrollo de carreteras, y que la necesidad de desarrollo de infraestructura, especialmente de carreteras, será muy alta en el futuro. Actualmente, existen modelos de contratos de APP, incluyendo contratos de O&M, pero su implementación no se ha generalizado debido a que esta modalidad no resulta atractiva para los inversionistas y a que la construcción, negociación, firma e implementación aún presentan numerosos problemas. En concreto, el marco legal vigente presenta muchas regulaciones superpuestas en materia de inversión, construcción y operación de carreteras. La Ley de APP permite la gestión de proyectos de carreteras bajo la modalidad de O&M, pero la ley de gestión de activos públicos también permite la gestión mediante concesión de peaje. Esto genera confusión al momento de seleccionar a los inversionistas para la gestión y operación. De hecho, en algunos casos, la falta de definición clara de la propiedad de la carretera también causa dificultades a las partes involucradas cuando surgen problemas durante el proceso de gestión y operación, ya que desconocen quién será responsable de resolverlos. En esencia, la autopista es un sistema de infraestructura completo, lo que plantea el problema de si el inversor puede implementarlo de forma sincrónica desde la etapa de construcción hasta la operación y explotación, o si debe dividirse en componentes separados para que los implementen muchos inversores.
“El modelo de inversión pública y gestión privada ha sido aplicado con éxito por muchos países y es necesario desarrollar un marco legal. Si se promulga la Ley de Carreteras, es necesario revisar y proporcionar una guía detallada sobre las principales disposiciones del contrato de operación y mantenimiento para que el Estado y los inversores privados tengan una base para construir y organizar la operación de proyectos cooperativos en la gestión y explotación de carreteras”, enfatizó el abogado Le Dinh Vinh.
Existe una base legal para la implementación práctica de contratos de operación y mantenimiento.
El Gobierno emitió recientemente el Decreto N° 25/2023, que complementa la normativa sobre empresas gestoras y explotadoras de autopistas y usuarios de autopistas. En consecuencia, las empresas gestoras y explotadoras de autopistas incluyen: empresas de proyectos constituidas conforme a la Ley de Inversiones bajo la modalidad de asociación público-privada, para participar en la firma y ejecución de contratos de inversión para la construcción, operación y explotación de autopistas bajo dicha modalidad; empresas que arriendan o reciben una cesión temporal del derecho a explotar la infraestructura de autopistas, de acuerdo con la Ley de gestión, uso y explotación de la infraestructura vial; empresas designadas por el Estado para invertir en la construcción, gestión y explotación de autopistas. Los usuarios de autopistas son los organismos y organizaciones designados por el Estado para gestionar y explotar la infraestructura pública de autopistas. Este es el marco jurídico para la ejecución práctica de los contratos de operación y mantenimiento (O&M).
Profesor asociado, Dr. Tran Chung , presidente de la Asociación de Inversores en Construcción de Tráfico Vial de Vietnam
La ley es completa, pero su aplicación es inadecuada.
La normativa legal básica está completa, pero en la práctica, algunas organizaciones y personas encargadas de la gestión no la han implementado en su totalidad. En algunos casos, la autopista se encuentra deteriorada, su estructura deformada y la señalización dañada, pero la unidad gestora tarda en realizar el mantenimiento y las reparaciones, o a veces no define con claridad las responsabilidades de cada unidad en la operación y gestión de la ruta.
Un funcionario de la Administración de Carreteras de Vietnam
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