황량한 땅, 고통받는 사람들
방치된 공터와 무분별하게 개발된 주거 지역 문제는 새로운 것이 아닙니다. 사실 수년 전부터 존재해 왔습니다. 특히 20~30년 동안 중단된 사업이나 계획들이 대중과 언론을 통해 반복적으로 보도되어 왔습니다. 호치민시 중심부를 예로 들면, 빈꾸오이-탄다 신도시(빈탄구)는 31년째 개발이 중단된 상태이고, 투티엠 신도시(투득시)는 20년이 넘도록 몇몇 건물만 드문드문 들어서 있을 뿐입니다. 외곽 지역인 싱비엣 신도시(빈찬구) 역시 25년 넘게 개발이 지연되고 있으며, 북서쪽의 혹몬구와 꾸찌구, 그리고 호치민시 남부 지역에도 수많은 장기 개발 사업들이 중단된 채로 방치되어 있습니다.
호치민시 당서기 응우옌 반 넨이 헬리콥터를 타고 주변 지역을 시찰하는 모습이 사진에 담겼다. 사진은 8월 26일에 촬영되었다.
빈찬현 인민위원회의 통계에 따르면, 해당 지역에는 주택, 사회기반시설, 공원 등을 포함한 323개의 사업이 진행 중입니다. 2022년 5월 기준으로 92개 사업이 지연되었으며, 일부는 20~30년 동안이나 방치된 상태입니다. 이에 빈찬현은 투자자들에게 사업 진행 속도를 높여줄 것을 요청하는 서한을 보냈으며, 그렇지 않을 경우 사업 철회를 제안할 것이라고 밝혔습니다. 사업 철회는 강력한 조치이며 지역 당국의 의지이기도 하지만, 그 시행은 관련 부서 및 기관의 평가와 구체적인 권고에 따라 상당한 시간이 소요되는 복잡한 절차입니다.
호치민시 외곽 지역에는 아직 공터가 많고, 주거 지역이 자연적으로 개발되고 있습니다.
빈찬구에 인접한 혹몬구는 혹몬구의 당서기인 쩐 반 쿠옌은 호찌민시 인민위원회 포럼에서 니빈면(혹몬구)에서 빈즈엉성 투안안시를 바라보며 도시의 불빛이 환하게 켜진 모습을 볼 때마다 혹몬구는 낙후된 채 공터가 많은 현실에 안타까움을 느낀다고 토로한 바 있다. 혹몬구는 개발이 중단된 사업이 많고, 개발 계획이 중복되며, 토지 이용률 이 최대 50%에 달하는 지역 중 하나이기도 하다. 이러한 토지 이용 계획의 불균형은 주민들의 불만을 야기하고 있다. 주민들은 자신의 땅에 집을 지을 수 없고, 자녀들이 따로 살 수 있도록 넓은 땅을 분할할 수도 없다. 2022년 중반, 혹몬구는 호찌민시에 개발이 중단된 사업이나 장기 계획만 세워져 실행되지 않은 사업 부지 700헥타르 이상을 매립하는 방안을 검토해 줄 것을 제안했다.
공터 개발이 지연되는 것은 민간 투자자들의 무능력 때문만은 아닙니다. 국가 예산으로 지원되는 많은 사업들도 마찬가지로 지연되고 있습니다. 한 예로, 다푸옥(빈찬구)과 떠이박(꾸찌구) 폐기물 처리 단지 주변에 녹지 완충지대를 조성하는 사업을 들 수 있습니다. 이 사업이 해마다 지연되면서 주민들은 이주도 거주도 어려운 상황에 처해 있으며, 그들의 재산은 헐값에 팔리고 있습니다.
빈꾸오이-탄다, 싱비엣과 같이 서류상으로만 존재하는 도시 개발 사업은 호치민시에서 중단된 수백 건의 프로젝트 중 일부에 불과합니다. 국회 와 시 인민위원회 대표들이 시민들과 만나는 자리에서 시민들은 좌절감을 표하며 이러한 프로젝트들이 언제 시행될 것인지, 만약 시행되지 않는다면 언제 토지를 되찾아 시민들의 정당한 토지 및 주택 소유권을 회복시켜 줄 것인지 묻습니다. 이러한 사업들은 호치민시 지도자들이 항공 조사를 통해 더욱 명확히 확인한 "풍부한 공터"라는 문제의 단면을 보여줍니다.
호치민시 개발연구소의 연구에 따르면, 2011년부터 2020년까지 호치민시에서 농지가 비농지로 전환되는 속도는 상당히 느렸습니다. 구체적으로, 전환율은 승인된 계획 대비 2011-2015년에는 11.2%, 2016-2020년에는 13.18%에 그쳤습니다.
이러한 상황은 토지 이용 계획 및 다른 계획과의 통합에 관한 규정의 미비점과 상충점, 그리고 투자 및 건설 프로젝트의 법적 측면에서 비롯됩니다. 더욱이 토지 관련 데이터는 불완전하고, 부정확하며, 일관성이 없어 토지 이용 계획 예측의 정확도를 저해합니다. 토지 자원에 대한 통계 및 평가(특히 분할, 분산 및 이용 효율성 관련)가 불충분하고 부정확하여 토지 이용 계획 예측의 질이 떨어집니다.
토지 이용 계획 시행과 관련하여, 다른 영향 요인으로는 농지 취득의 어려움, 토지 관련 기본 기술 인프라 및 사업 투자 자원 부족 등이 있습니다.
농지 전환의 더딘 진행 상황
여전히 많은 미개발 토지가 존재하는 이유는 호치민시의 토지 이용 구조에서 농지가 차지하는 비중이 여전히 크기 때문입니다. 2010년 호치민시의 농지는 118,052헥타르로 전체 토지의 56.3%를 차지했습니다. 2018년 6월, 정부는 2020년까지의 토지 이용 계획 조정 및 최종 토지 이용 계획(2016-2020)에 관한 결의안 80호를 발표했습니다. 이에 따라 정부는 호치민시가 26,000헥타르 이상의 농지를 비농지로 전환할 수 있도록 허용하여 2020년까지 농지 비율을 42.1%로 낮추도록 했습니다.
빈꾸오이-탄다 도시 지역(빈탄 지구)은 계획이 지연되고 프로젝트가 장기간 중단된 지역 중 하나입니다.
하지만 호치민시 개발연구소의 연구에 따르면 호치민시의 토지 이용 전환율은 13%를 조금 넘는 수준으로 매우 더디게 진행되고 있습니다. 또한 조사 결과, 농지의 6.5%가 12구, 빈탄구, 빈탄구, 투득시 등 여러 지역에 흩어져 있지만, 실제로는 일부 지역은 더 이상 농업 생산에 사용되지 않고 서류상으로만 농지로 남아 있는 것으로 나타났습니다. 이러한 외곽 지역의 작고 척박하며 흩어져 있는 농지들은 농업 용도로 효율적으로 활용하기 어렵고, 대부분 방치되거나 비농업 용도로 사용되고 있습니다.
2022년 10월 호찌민시 당위원회 상무위원회 회의에서 쩐홍하 부총리(당시 천연자원환경부 장관)는 호찌민시의 농지 비율이 50%를 넘는 것은 지나치게 높다고 지적했습니다. 그는 토지 효율성을 높이고 토지 이용자들이 더욱 합리적으로 토지를 활용할 수 있도록 다목적 농지 이용 계획을 고려해야 한다고 제안했습니다. 하 부총리는 "농지는 단순히 농업 경제의 영역으로만 볼 것이 아니라 상업, 서비스, 관광, 임업, 약용식물 생산 등을 아우르는 환경 공간으로 인식해야 한다"고 강조했습니다.
호치민시에서 수십 년간 도시 계획에 종사해 온 건축가이자 베트남 건축가협회 전 부회장인 쿠옹 반 무오이는 과거 도시 계획의 한계로 나무를 심는 토지를 단순히 농지로 분류했던 점을 지적합니다. 갈대를 재배하는 토지 또한 농지로 간주되었는데, 실제로는 그곳에서 벼나 다른 작물을 재배하기 어렵거나 생산성이 매우 낮았습니다. 더욱이 호치민시가 개발 공간을 확보하기 위해 토지 용도를 변경하려 할 때 중앙 정부의 승인을 요구하는 규제 때문에 어려움을 겪었습니다. 이는 도시 발전을 크게 저해해 왔습니다.
호치민시 의 인구는 어떻게 변화하고 있습니까 ?
도시계획건축부에 따르면, 2004년부터 현재까지 호치민시의 인구는 신규 개발된 도심 지역과 교외 지역(깐조구 제외)에서 주로 이주민 유입으로 인해 급격히 증가했습니다. 특히 7구, 12구, 빈탄구, 빈찬구, 혹몬구, 나베구, 투득시 등에서 인구 증가 속도가 매우 빨랐습니다.
이 지역의 인구는 토지 가격 상승, 새로운 기반 시설 사업, 공장 및 기업의 노동력 증가 등의 요인으로 인해 급속히 증가하고 있습니다. 이 지역의 빠른 도시화와 높은 인구 밀도는 기존 도심을 둘러싸는 벨트 형태를 이루며, 기술 및 사회 기반 시설 개발을 위한 투자 정책에 상당한 압력을 가하고 있습니다. 반면, 1구, 3구, 5구, 10구, 푸뉴안구와 같은 기존 도심 지역은 인구 변동이 거의 없이 도시화가 거의 완료된 상태이며, 실제로 많은 지역에서 2004년 대비 인구가 감소했습니다.
2022년 말 기준 호치민시의 총인구는 약 940만 명이었다. 2040년까지의 개발 수요를 고려할 때, 각 구와 면은 인구 증가를 1,680만 명 이상으로 예상했다. 한편, 총리가 2060년까지의 비전을 포함하여 2040년까지의 호치민시 종합계획을 조정하는 과제를 승인한 결정에서는 총인구를 약 1,400만 명으로 예상했다.
계획 수립의 획기적인 발전
호치민시 전체 도시 경관에 대한 헬리콥터 조사와 이전에 실시된 사이공 강 조사 결과를 바탕으로, 호치민시 지도자들은 도시 계획의 현황에 대한 더 넓은 시각을 갖게 되었습니다. 호치민시 인민위원회 위원장인 판 반 마이(Phan Van Mai)는 현재 도시 계획이 많은 지역에서 파편화되고 불균형적이라고 지적했습니다. 마이 위원장은 도시 공간, 생산 지역, 공공 생활 공간 및 녹지 공간을 재구성하고 재배치하기 위해서는 도시 계획에 있어 더욱 혁신적이고 획기적인 접근 방식이 필요하다고 강조했습니다.
현재 호치민시는 두 가지 계획 문서를 준비 중입니다. 하나는 2021년부터 2030년까지의 호치민시 종합 계획으로, 2050년까지의 비전을 담고 있습니다. 다른 하나는 2040년까지의 호치민시 개정 종합 계획으로, 2060년까지의 비전을 담고 있습니다. 자문단은 현재 각 부처, 구, 면과 협력하여 정보를 수집하고 있으며, 72개의 과제 그룹을 처리하고 있습니다. 이 중 50개는 부처 과제이고, 22개는 구와 면 과제입니다.
마이 씨는 기간 단축과 정확한 절차 및 품질 확보를 위해 관련 부처, 기관 및 전문가들과 긴밀히 협력하고 있다고 밝혔습니다. 2021년부터 2030년까지의 호치민시 도시계획(2050년 비전 포함) 초안은 2024년 1분기에 관련 당국의 승인을 위해 제출될 예정입니다. 도시계획 조정 초안은 2023년 말 호치민시 인민위원회에 제출된 후 건설부의 검토를 거칠 예정입니다.
지역 차원에서 보면, 혹몬구 인민위원회 지도자들은 호치민시 종합계획이 수립되면 해당 지역의 토지 자원 개발 방향을 제시해 줄 것으로 기대한다고 밝혔습니다. 그러나 종합계획이 마련된다 하더라도 구체적인 사업들을 추진할 투자자를 유치하기 위한 메커니즘은 여전히 필요합니다. 최근 몇 년 동안 많은 투자자들이 사업에 대한 문의를 해왔지만, 필요한 메커니즘과 확보된 토지가 부족하여 투자 유치는 문의 단계에 그치는 경우가 많았습니다.
호치민시는 수십 년 동안 시정부 설립과 위성도시 개발이라는 구상을 품어왔으며, 이를 통해 교외 지역의 인구 분산과 효율적인 토지 이용 문제를 해결할 수 있을 것으로 기대했습니다. 그러나 호치민시는 아직 이 목표를 달성하지 못했고, 교외 지역은 여전히 무질서하고 자발적으로 개발되고 있습니다. 국회가 결의안 98/2023을 통해 시범 운영을 승인한 교통 중심 개발(TOD) 모델은 호치민시가 이 문제를 해결하는 데 핵심적인 역할을 할 것이며, 이는 교외 지역을 도심 지역 또는 "도시 속의 도시"로 탈바꿈시키려는 계획과 연계될 것이라고 건축가 쿠옹 반 무오이는 말합니다.
"각 구역은 자체적인 도시 개발 목표를 가지고 있으며 호찌민시의 지원에 의존합니다. 도시 개발은 주민들을 위한 일자리를 창출하고 경제를 활성화하며 지역 주민들이 가용한 토지 자원을 상호 발전을 위해 활용할 수 있도록 해야 합니다."라고 전문가는 덧붙였다.
판 반 마이 씨에 따르면, 지하철 1호선(벤탄-쑤오이띠엔), 지하철 2호선(벤탄-탐르엉), 순환도로 2, 3, 4호선, 그리고 현재 건설 중인 호치민시-목바이 고속도로를 따라 약 1만 헥타르에 달하는 지역이 TOD(대중교통 중심 개발) 모델을 활용한 도시 지역으로 개발될 가능성이 있다고 합니다. 순환도로 3호선 프로젝트와 관련하여, 혹몬구 인민위원회 지도부는 해당 지역을 검토한 결과 약 2,000헥타르의 부지가 개발 가능 지역으로 선정되었으며, 자연자원환경국이 호치민시 인민위원회에 해당 지역에서 시범 사업을 추진할 것을 제안했다고 밝혔습니다.
실제로 토지 자원은 국가 예산에 상당한 기여를 합니다. 토지 수익 증대를 위해 여러 부동산 프로젝트의 장애물을 해결하는 데 집중하는 계획에 따라, 호치민시는 2023년 말까지 토지 관련 세수를 약 19조 VND 더 확보할 것으로 예상됩니다.
정책과 계획은 일관성이 있어야 합니다.
호치민시의 현재 도시 계획은 요구 사항을 충족하지 못하고 있으며, 계획과 현실 사이에는 상당한 격차가 존재합니다. 계획과 이론은 타당하지만 구체적인 결과가 부족합니다. 기업들은 행정 절차의 복잡성과 계획의 투명성 및 유연성 부족으로 인해 초기 투자 검토부터 완료까지 오랜 시간이 걸린다고 자주 불만을 제기합니다. 정부는 투자를 유치하고자 하지만, 관련 메커니즘과 정책은 제한적이며 단기적인 관점에 따라 변경됩니다. 이러한 문제는 오랫동안 제기되어 왔지만, 결정적인 해결책은 아직 찾지 못했습니다.
따라서 호찌민시의 향후 도시 계획 조정은 이러한 단점들을 반드시 해결해야 합니다. 정부는 투자자들에게 정책과 계획의 안정성을 약속해야 하며, 이를 통해 수년간의 지도부 교체에도 불구하고 정책이 일관되게 유지되고 개선되어야 하며, 악화되어서는 안 됩니다. 정책은 안정적이어야 하며, 한 임기에는 탁월한 성과를 내고 다음 임기에는 부진한 성과를 내는 식의 일관성 없는 방식이 되어서는 안 됩니다.
시 정부는 각 부서와 담당자의 책임을 명확히 규정하여 단호한 입장을 취해야 합니다. 기업들이 안정감을 느낄 때 자연스럽게 투자를 모색할 것입니다. 이러한 방식으로만 호치민시는 전국적인 경쟁력은 물론, 지역 내 주요 도시들과의 경쟁에서도 우위를 점할 수 있습니다.
호찌민시의 주요 개발 방향 중 일부, 예를 들어 교외 지역의 위성 도시 개발과 깐지오 지역의 간척 도시화 사업 시행 등은 시민들의 강력한 지지를 받고 있습니다. 그러나 정부는 신뢰를 구축하기 위해, 특히 순환도로, 고속도로, 고가도로와 같은 주요 교통 사업들을 신속하게 추진해야 합니다.
쩐꽝탕 박사 , 호치민시 경제경영연구소 소장, 호치민시 인민위원회 위원
구체적인 책임자를 지정해야 합니다.
2021년부터 2030년까지 호치민시 내 구(또는 도시)를 도시화하는 사업을 수립, 조정, 시행하는 과정에서 다양한 이해관계자들이 접근할 수 있도록 실시간으로 공개되는 토지 데이터를 구축하고 관리하는 것이 필수적입니다. 토지 데이터 분석을 통해 당국은 농지 현황, 특히 농지의 분할 및 분산 현황, 그리고 농업, 임업, 어업 생산을 위한 토지 활용 효율성을 정확하게 평가할 수 있습니다.
농지를 비농지로 전환하는 결정을 내릴 때는 신중한 고려와 평가가 필요합니다. 이러한 지역은 환경 및 기후 변화에 민감하여 일시적인 물 저장 공간 상실로 인한 홍수 발생 위험과 수류 장애 등 부정적인 영향을 받을 수 있기 때문입니다. 또한, 기술 기반 시설 시스템의 미비로 인한 환경 오염 위험도 존재합니다.
호치민시에서 지연되고 있는 여러 개발 사업들은 시민들의 불만을 야기하고 있는데, 이는 부분적으로는 투자자들의 투자 역량 부족 때문이고, 또 부분적으로는 정부가 투자 유치를 위한 매력적인 방안을 아직 마련하지 못했기 때문입니다. 개발 사업 시행 과정에서 투자자들을 유치하기 위해서는 실시간 토지 정보를 제공하고 적절한 수준에서 기업들이 접근할 수 있도록 개방하는 것이 필수적입니다.
또한, 토지 경매 및 입찰을 통해 건설 사업 투자자를 선정하는 과정은 공개적이고 투명하며 합리적이고 시의적절하게 진행되어야 합니다. 호찌민시는 계획 이행과 관련된 목표를 설정하고 각 국가 관리 기관에 구체적이고 명확한 책임을 부여해야 하며, 이를 계획 수립 및 주요 공직자 임명의 중요한 기준으로 삼아야 합니다.
팜 트란 하이 씨, 호치민시 개발연구소 도시경영연구부 부부장
Sỹ Đông (녹음됨)
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