מי מנהל ומפעיל את הכבישים המהירים?

יש יותר מדי תקנות, אבל מעט מדי משאבים וכוח אדם.

בטיוטת חוק הכבישים הנמצאת כעת בבדיקה, מציע משרד התחבורה להוסיף חמש שיטות לניצול נכסי תשתית כבישים, ביניהן: הפעלה ישירה (המדינה מנהלת, גובה אגרות ומתחזקת ישירות); העברת הזכות לגבות אגרות בכביש; חכירת הזכות לניצול נכסי תשתית כבישים; העברת הזכות לניצול נכסי תשתית כבישים לתקופה מוגבלת; ומתן זכות הפעלה וניהול במסגרת חוק ההשקעה בשיטת השותפות הציבורית-פרטית (O&M).

הכביש המהיר הו צ'י מין סיטי - טרונג לואונג הוא הכביש המהיר הראשון שאימץ מודל זיכיון לניהול פרטי.

הצעת משרד התחבורה נובעת מהמציאות שבמהלך 10 השנים הבאות, התקציב הנדרש להשקעות חדשות בכבישים מהירים יגיע לכמעט 240,000 מיליארד דונג וייטנאמי, בעוד שכספי התחזוקה עונים רק על כ-45% מצורך זה. בינתיים, משיכת משקיעים לפרויקטים של כבישים מהירים קשה עקב היעדר מסגרת משפטית ברורה ומושכת. יתר על כן, מציאת כוח אדם מוסמך לניהול ותפעול כבישים מהירים נותרה אתגר משמעותי.

באופן ספציפי, כדי לעמוד בדרישות לניהול ותפעול כבישים מהירים, נדרשים בממוצע כ-2 עובדים טכניים לקילומטר של כביש. לכן, עד שנת 2025 יידרשו כ-6,000 עובדי ניהול ותפעול של כבישים מהירים, ועד שנת 2030 יידרשו 10,000 עובדים. עובדה זו מטילה נטל כבד על מינהל הכבישים של וייטנאם בשנים הקרובות, שכן הוא יהיה אחראי על ניהול, תפעול, ניצול ותחזוקה של כמות גדולה של כבישים מהירים ומעל 25,000 ק"מ של כבישים מהירים לאומיים.

Trung Luong - My Thuan Expressway

בראיון לעיתון Thanh Nien, אמר גורם רשמי במינהל הכבישים של וייטנאם כי על פי התקנות, לאחר השלמת ההשקעה והבנייה, הכביש המהיר יועבר לבעלים או למנהל לניהול, תפעול ותפעול. למרות שהגוף האחראי על ניהול ושימוש בכביש המהיר תלוי בהון ההשקעה ובמנגנון ההשקעה והבנייה, כולם חייבים לעמוד בתקנות הכלליות: יש לנהל ולנצל את הכביש המהיר בהתאם לייעודו ולתפקידו המיועדים; יש לתחזק אותו, לתקן אותו ולבצע פעילויות תחזוקה אחרות כדי להבטיח תנועה בטוחה וחלקה, ולמנוע נזק לתשתיות. בנוסף לתקנות הכבישים הכלליות, מכיוון שלכבישים מהירים יש דרישות מיוחדות בתפעול ובניצול, הממשלה הוציאה צו מס' 32/2014 המסדיר את הניהול, הניצול והתחזוקה של פרויקטים של כבישים מהירים. משרד התחבורה פרסם גם את חוזר מס' 90/2014 המנחה היבטים מסוימים של ניהול, תפעול ותחזוקה של כבישים מהירים, אשר תוקן ותווסף לאחר מכן על ידי חוזר מס' 45/2018 וחוזר מס' 08/2015 המסדיר עבודות חילוץ ונורמות עלות משוערות עבור עבודות חילוץ בכבישים מהירים. בנוסף, משרד הבריאות פרסם גם את חוזר מס' 49 המסדיר את ארגון ותפעול תגובת החירום לתאונות דרכים בכבישים מהירים.

במקביל, משרד התחבורה גם מחייב שלכל פרויקט השקעה בבניית כבישים מהירים יהיו נהלי ניהול, תפעול ותחזוקה משלו המתאימים להיקף הפרויקט, למאפייני התפעול, לארגון התנועה של כל נתיב ולדרישות התחזוקה הספציפיות; אחריות לתחזוקה ותיקון, מקורות מימון ושיטות לפיתוח נהלים ותוכניות תחזוקה, וארגון יישומם...

הפעלת כביש מהיר כרוכה ביותר מאשר גביית אגרות.

בהתבסס על העובדות לעיל, פרופסור חבר ד"ר טראן צ'ונג, יו"ר איגוד משקיעי תשתיות התחבורה בווייטנאם (VARSI), אישר כי מסגרת משפטית מלאה ומערכת של סטנדרטים טכניים מיוחדים לניהול ותפעול של כבישים מהירים הם פער עיקרי שיש לטפל בו בהקדם האפשרי.

מר צ'ונג ניתח: בדומה למדינות אחרות, מערכת הכבישים המהירים של וייטנאם מסווגת כפרויקט תחבורה ברמה מיוחדת. לכן, הניהול והתפעול שונים מאלה של כבישים רגילים. זוהי פעילות עם עומס עבודה עצום ומורכב. לדוגמה, אפילו בניהול גביית אגרה, ישנם היבטים רבים כגון כיצד לנהל ציוד גביית אגרה, מהם התעריפים, אנשי שירות גביית האגרה ואחסון נתונים לבקרת איכות גביית האגרה... בנוסף, ניהול התנועה הוא משימה מרכזית, הכוללת: ניסוח כללי ארגון תנועה במסלול והבטחת סדר תנועה. נכון לעכשיו, אין לנו רגולציה מקיפה של התנועה לאורך כל המסלול, ולכן עומסי תנועה מתרחשים לעתים קרובות בכביש המהיר. יתר על כן, יש צורך לטפל במהירות ובמהירות בכל נזק או מכשול בכביש כדי להבטיח בטיחות ונוחות. כל חפץ שנופל על הכביש חייב להיות מזוהה ולטפל בו באופן מיידי. מבחינה ארגונית, עבודה זו דורשת מערכת ניטור מקיפה, מערכות להסרת מכשולים בכביש, בדיקות סדירות של ציוד תנועה כדי להבטיח שהוא תמיד במצב תקין, מערכת למניעת הפרות של חוקי תנועה ותחנות חירום והצלה בתפקיד 24/7...

שנית, תחזוקה היא קריטית אך לעתים קרובות זוכה לתשומת לב מועטה. כבישים מהירים רבים בווייטנאם מתדרדרים במהירות, בין היתר עקב תחזוקה לקויה. מפעילי כבישים חייבים לבדוק ולהעריך באופן קבוע את תנאי הבטיחות, את איכות פני הכביש, לשלוט בכלי רכב גדולים ועמוסים מדי, וליישם פתרונות תחזוקה ותיקון. זהו פרויקט בקנה מידה גדול עם דרישות טכניות מורכבות, המחייבות רמה גבוהה של מקצועיות והתמחות. הוא דורש לא רק בדיקה ויזואלית אלא גם ציוד מקצועי ומתקדם. לבסוף, יש את ניהול הנכסים לאורך הכביש, הגנה על הקרקע המיועדת לכביש... לדוגמה, במקרה של דוכני דרכים בכביש האנוי -לאו קאי, יחידת הניהול והתפעול אחראית ישירות.

"הפעלה וניהול של מלון 5 כוכבים שונה מאוד מהפעלה וניהול של מלון 3 כוכבים. הפעלה של בניין דירות יוקרה שונה מהפעלת בניין דירות מסחרי רגיל. באופן דומה, ניהול, תפעול ותפעול של כבישים מהירים הם גם מיוחדים מאוד; הם כרוכים בעומסי עבודה עצומים. על פי התוכנית, עד 2030-2035, בווייטנאם יהיו כ-5,000 ק"מ של כבישים מהירים בהשקעה כוללת של כמעט 40 מיליארד דולר. זהו נכס נדל"ן עצום שיש לנהל ולנצל היטב כדי להניב תשואות השקעה; אחרת, זה יגרום להפסדים עצומים לכלכלה ולמשקיעים עצמם", הצהיר מר טראן צ'ונג.

צורך דחוף להרחיב את הכביש המהיר הו צ'י מין סיטי - טרונג לואונג - מיי טואן.

משרד הממשלה פרסם מסמך ובו חוות דעתו של סגן ראש הממשלה טראן הונג הא בנוגע למחקר אפשרויות השקעה להרחבת הכביש המהיר הו צ'י מין סיטי - טרונג לואונג - מיי טואן. בהתאם לכך, סגן ראש הממשלה הטיל על משרד התחבורה להוביל את המחקר ולהציע השקעה בהרחבת קטע הכביש המהיר הו צ'י מין סיטי - טרונג לואונג ל-8 נתיבים וקטע הכביש המהיר טרונג לואונג - מיי טואן ל-6 נתיבים באמצעות שיטת השקעה ציבורית-פרטית (PPP) עבור כל המסלול. במקביל, על המשרד לתאם עם משרד התכנון וההשקעות והרשויות שדרכן עובר הכביש המהיר כדי להסכים על סוג חוזה מתאים. במידת הצורך, עליהם לדווח לאסיפה הלאומית על יישום סוג חוזה ה-PPP ועל הקצאת הרשות המוסמכת על מנת להבטיח שהשקעת ההרחבה תתבצע בצורה חלקה ככל האפשר.

מזכיינות לניהול פרטי

במודלים החדשים שהוצעו, משרד התחבורה העריך כי שיטת זיכיון התפעול והתחזוקה תביא יתרונות רבים יותר מאשר אפשרות הניהול העצמי של המדינה, מכיוון שהמדינה תקבל דמי העברה ולא תצטרך להקצות הון שנתי לתפעול ותחזוקה. יחד עם זאת, היא מביאה ערכים בלתי מוחשיים, כגון יישום מדיניות הסוציאליזציה, גיוס משאבים לא-מדינתיים להשתתפות בתפעול ותחזוקה של תשתיות תחבורה, קידום פיתוח עסקי וייעול המבנה הארגוני...

למעשה, המודל של המדינה שבונה כבישים ולאחר מכן מוכרת את הזכות לגבות אגרה, תוך יישום מודל חוזה תפעול ותחזוקה, מיושם ביעילות מזה זמן רב במדינות מובילות רבות בפיתוח רשתות כבישים מהירים ברחבי העולם, כגון ארצות הברית, יפן וסין.

ביפן, תשתית ציבורית קיימת הגובה אגרות נותרת בבעלות ממשלתית, אך הזכות להפעיל ולתחזק אותה מוענקת לגוף פרטי. הזכיינים חותמים על חוזים לכ-30 שנה, משלמים חלק לממשלה ואת היתרה בתשלומים. חברות אלו משתמשות בתמורה לקיזוז עלויות בניית הכבישים הראשוניות. הזכיין יכול להגדיל את הרווחים באמצעות תחנות מנוחה, לארגן אירועים למשיכת תנועה ולהפחית את עלויות הניהול והתחזוקה.

בווייטנאם, הכביש המהיר הו צ'י מין סיטי - טרונג לואונג, שאורכו כמעט 40 ק"מ, ועובר דרך מחוזות הו צ'י מין סיטי, לונג אן וטיין ג'יאנג, היה הכביש המהיר הראשון שיישם מודל ניהול זיכיונות זה. עם זאת, עקב היישום בהקשר של היעדר מסגרת משפטית להשקעה במסגרת מודל PPP, ובמיוחד תקנות בנוגע לחוזי תפעול ותחזוקה, הפרויקט חווה הפרות של תקנות משפטיות. לאחר שפג תוקפו של חוזה הזיכיון לגביית האגרה, הכביש המהיר הו צ'י מין סיטי - טרונג לואונג נאלץ להפסיק לגבות אגרה, מה שהוביל לבעיות וחסרונות רבים כגון קשיים בהקצאת כספים לניהול ותחזוקה; נפח תנועה מוגבר וקצב תפעול מופחת (ממוצע של 60-70 קמ"ש בלבד, בעוד שלפני הפסקת גביית האגרה, המהירות הממוצעת הייתה 100 קמ"ש); עלייה בתאונות דרכים; ועומסי תנועה תכופים בשעות השיא ובחגים.

לדברי ד"ר לה דין וין, לווייטנאם מיקום גיאוגרפי ייחודי הנוח לפיתוח כבישים מהירים, והביקוש לפיתוח תשתיות, ובמיוחד כבישים מהירים, גבוה מאוד בשנים הקרובות. בעוד שקיימים מודלים של חוזי PPP, כולל חוזי תפעול ותחזוקה, הם לא יושמו באופן נרחב משום שמודל זה עדיין אינו אטרקטיבי באמת למשקיעים, וישנם מכשולים רבים בבנייה, במשא ומתן, בחתימה וביישום. באופן ספציפי, למערכת המשפטית הנוכחית יש תקנות חופפות רבות בנוגע להשקעה, בנייה ותפעול של כבישים מהירים. חוק PPP מאפשר ניהול פרויקטים של כבישים מהירים במסגרת מודל תפעול ותחזוקה, אך החוק לניהול נכסים ציבוריים מאפשר גם ניהול במסגרת מודל זיכיון גביית אגרה. זה מוביל לבלבול ביישום החוק לבחירת משקיעים לניהול ותפעול. בפועל, היעדר בעלות ברורה על כבישים מהירים יוצר במקרים מסוימים קשיים עבור בעלי עניין כאשר מתרחשים אירועים במהלך הניהול והתפעול, מכיוון שלא ברור מי יהיה אחראי לפתרון אירועים אלה. בעיקרו של דבר, כביש מהיר הוא מערכת תשתית מקיפה, מה שמעלה את השאלה האם משקיעים יכולים ליישם אותה באופן סינכרוני, החל משלב הבנייה ועד לתפעול וניצול, או שמא יש לחלק אותה לרכיבים נפרדים כדי שמשקיעים מרובים יבצעו אותה.

"המודל המושקע על ידי הציבור וניהול פרטי יושם ביעילות במדינות רבות וחיוני לפתח עבורו מסגרת משפטית. אם חוק הכבישים ייחקק, יש צורך בסקירה שתספק הנחיות מפורטות לגבי הסעיפים המרכזיים בחוזי תפעול ותחזוקה, כך שלמדינה ולמשקיעים פרטיים יהיה בסיס לבנייה וארגון תפעול של פרויקטים של ניהול כבישים משותפים", הדגיש עורך הדין לה דין וין.

כבר קיים בסיס משפטי לאכיפת חוזי תפעול ותחזוקה בפועל.

הממשלה פרסמה לאחרונה צו מס' 25/2023 המשלים את התקנות בנוגע למנהלים ומפעילים של כבישים מהירים ומפעילי כבישים מהירים. בהתאם, חברות המנהלות ומפעילות כבישים מהירים כוללות: חברות פרויקטים שהוקמו במסגרת חוק ההשקעה בצורת שותפויות ציבוריות-פרטיות כדי להשתתף בחתימה ויישום של חוזי השקעה, בנייה, עסקים ותפעול עבור כבישים מהירים בצורת שותפויות ציבוריות-פרטיות; חברות החוכרות או מקבלות את הזכות לניצול נכסי תשתית של כבישים מהירים לתקופה מוגבלת בהתאם לחוק הניהול, השימוש והניצול של נכסי תשתית של תחבורה ציבורית; וחברות שהוקצו על ידי המדינה להשקיע, לבנות, לנהל ולהפעיל כבישים מהירים. מפעילי כבישים מהירים הם סוכנויות וארגונים שהוקצו על ידי המדינה לנהל ולהפעיל נכסי תשתית של כבישים מהירים ציבוריים; ומפעלי ניהול ותפעול של כבישים מהירים. זה מספק את הבסיס המשפטי ליישום מעשי של חוזי תפעול ותחזוקה.

פרופסור חבר טראן צ'ונג , יו"ר איגוד משקיעי תשתיות התחבורה בכבישים בווייטנאם

החוק מקיף, אך אכיפתו אינה מספקת.

התקנות החוקיות הבסיסיות מקיפות, אך בתהליך היישום, חלק מהארגונים והאנשים המוטלים עליהם האחריות לניהול ושימוש בכביש לא עמדו בתקנות במלואן. במקרים מסוימים, הכביש התדרדר, מבנהו עיוות ומערכת השילוט ניזוקה, אך יחידת הניהול התמהמהה בתחזוקה ובתיקונו, או לעיתים נכשלה בהגדרת האחריות של כל יחידה בתפעול ובניהול הכביש.

פקיד מטעם מינהל הכבישים של וייטנאם.

קישור למקור: https://thanhnien.vn/ai-quan-ly-khai-thac-duong-cao-toc-185230913010020315.htm