מי מנהל ומפעיל את הכביש המהיר?

תקנות "עודפות" אך מחסור בכסף ובאנשים

בטיוטת חוק הכבישים הנמצאת כעת בהליכי דיון להשלמתו, הציע משרד התחבורה להוסיף 5 שיטות לניצול נכסי תשתית כבישים, ביניהן: ארגון ישיר של הניצול (המדינה מנהלת, גובה אגרות ומתחזקת ישירות); העברת הזכות לגבות אגרות שימוש בכבישים; חכירת הזכות לניצול נכסי תשתית כבישים; העברת הזכות לניצול נכסי תשתית כבישים לתקופה מוגבלת; והעברת זכויות עסקיות וניהול בהתאם לחוק ההשקעה בצורת שותפות ציבורית-פרטית.

כביש מהיר הו צ'י מין סיטי - טרונג לואונג הוא הכביש המהיר הראשון שהחיל את טופס הזיכיון לניהול פרטי.

הצעתו של משרד התחבורה נובעת מהעובדה שב-10 השנים הקרובות, תקציב ההון להשקעות חדשות בכבישים מהירים יגיע לכמעט 240,000 מיליארד דונג וייטנאמי, בעוד שהון התחזוקה יוכל לעמוד רק בכ-45%. בינתיים, השקעות בכבישים מהירים מתמודדות עם קשיים במשיכת משקיעים עקב היעדר מסגרת משפטית ברורה ומושכת. יחד עם זאת, משאבי אנוש לניהול ותפעול כבישים מהירים מהווים גם הם בעיה קשה.

באופן ספציפי, כדי לעמוד בדרישות ניהול ותפעול כבישים מהירים, נדרשים בממוצע 2 עובדים טכניים לכל ק"מ של כביש. לכן, עד שנת 2025 יידרשו כ-6,000 עובדים לניהול ותפעול כבישים מהירים, ועד שנת 2030 יידרשו 10,000 עובדים. עובדה זו מציבה משימה כבדה בפני מינהל הכבישים של וייטנאם, אשר יצטרך לנהל, להפעיל, לנצל ולתחזק מספר רב של כבישים מהירים ויותר מ-25,000 ק"מ של כבישים מהירים לאומיים בתקופה הקרובה.

Trung Luong - My Thuan Expressway

בשיחה עם ת'אן ניאן, גורם רשמי במינהל הכבישים של וייטנאם, אמר כי על פי התקנות, לאחר השלמת ההשקעה והבנייה, הכביש יועבר לבעלים או למנהל הפרויקט לניהול, תפעול וניצול. למרות שנושא האחריות של מנהל ומשתמש הכביש תלוי בהון ההשקעה ובמנגנון ההשקעה והבנייה, עליהם לעמוד בתקנות הכלליות: יש לנהל ולנצל את הכביש למטרה ולתפקוד הנכונים; יש לתחזק אותו, לתקן אותו ולבצע פעולות תחזוקה אחרות על מנת להבטיח תנועה בטוחה וחלקה, ולמנוע ולהילחם בפעולות של פלישה לתשתיות. בנוסף לתקנות הכלליות בנוגע לכבישים, מכיוון שלכבישים מהירים יש דרישות מיוחדות בתפעול ובניצול, הממשלה הוציאה צו מס' 32/2014 המסדיר את הניהול, הניצול והתחזוקה של עבודות כבישים מהירים; משרד התחבורה פרסם גם את חוזר מס' 90/2014 המנחה מספר נושאים בנושא ניהול, ניצול ותחזוקה של כבישים מהירים, אשר תוקן ונוסף מאוחר יותר בחוזר מס' 45/2018 וחוזר מס' 08/2015 המסדיר עבודות חילוץ וסטנדרטים משוערים לעבודות חילוץ בכבישים מהירים. בנוסף, משרד הבריאות פרסם גם את חוזר מס' 49 המסדיר את ארגון ותפעול חילוץ חירום לתאונות דרכים בכבישים מהירים.

במקביל, משרד התחבורה דורש גם שלכל פרויקט השקעה בבניית כבישים מהירים יהיה תהליך ניהול, תפעול ותחזוקה משלו המתאים להיקף הפרויקט, למאפייני התפעול והתחזוקה, לארגון התנועה של כל נתיב ולדרישות התחזוקה הספציפיות; אחריות לתחזוקה ותיקון, מקורות הון ליישום ושיטות לקביעת תהליכים ותוכניות תחזוקה, וארגון היישום...

ניצול כבישים מהירים אינו רק גביית אגרה

לאור המציאות הנ"ל, פרופסור חבר ד"ר טראן צ'ונג, יו"ר איגוד המשקיעים בבניית כבישים בווייטנאם (VARSI), אישר כי המסגרת המשפטית המלאה ומערכת התקנים הטכניים המתמחים בניהול וניצול של כבישים מהירים מהווים פער גדול שיש לפתור בהקדם האפשרי.

מר צ'ונג ניתח: בדומה למדינות אחרות, מערכת הכבישים המהירים בווייטנאם מסווגת כפרויקט תנועה מיוחד. לכן, גם עבודת הניהול והתפעול שונה מניהול ותפעול של נתיבי רכב רגילים. זוהי פעילות עם עומס עבודה גדול ומסובך מאוד. לדוגמה, אפילו בניהול גביית האגרה, ישנם נושאים רבים כגון כיצד לנהל את ציוד גביית האגרה, מהם הסטנדרטים, צוות שירות גביית האגרה, אחסון נתונים לבדיקת איכות עבודת גביית האגרה... בנוסף, ניהול התנועה הוא משימה מרכזית, הכוללת: ניסוח כללי ארגון תנועה במסלול, ארגון להבטחת סדר תנועה. נכון לעכשיו, אין לנו תקנה של המסלול כולו, ולכן עומסים מתרחשים לעתים קרובות בכביש. בנוסף, יש צורך לטפל במהירות ובמהירות בנזקים ובמכשולים בכביש כדי להבטיח בטיחות ונוחות. כל חפץ שנופל על הכביש חייב להיות מזוהה ולטפל בו באופן מיידי. מבחינה ארגונית, עבודה זו דורשת מערכת ניטור מלאה, מערכות לפינוי מכשולים בכביש, בדיקה שוטפת של ציוד תנועה כדי להבטיח שהוא תמיד במצב תקין, מערכת למניעת הפרות של חוק התנועה, תחנת הצלה, תורנות 24/7...

שנית, תחזוקה חשובה מאוד אך במציאות, היא לא זוכה לתשומת לב רבה. פרויקטים רבים בווייטנאם מתדרדרים במהירות, בין היתר עקב תחזוקה לקויה. מפעיל הכביש חייב לבצע באופן קבוע בדיקות והערכות של תנאי בטיחות, איכות פני הכביש, לשלוט בכלי רכב גדולים ועמוסים, ולהחזיק בפתרונות לתחזוקה ותיקון. העבודה גדולה בנפחה ומורכבת מבחינה טכנית, ולכן היא דורשת מקצועיות והתמחות עמוקה. לא רק שליטה על הכביש באופן עיני, אלא גם ציוד מקצועי ומתקדם נדרש. לבסוף, יש ניהול נכסים בכביש, הגנה על שטח הקרקע השמור לכביש... כמו במקרה של כביש האנוי - לאו קאי, שבו פתוחים דוכני דרכים, ההנהלה והמפעיל יהיו איש הקשר האחראי הישיר.

"תפעול וניהול של מלון 5 כוכבים שונה מאוד מתפעול וניהול של מלון 3 כוכבים. תפעול בניין דירות יוקרה שונה מתפעול בניין דירות מסחרי רגיל. באופן דומה, ניהול, תפעול וניצול של כבישים מהירים הוא גם מיוחד מאוד, מדובר בכמות עצומה של עבודה. על פי התוכנית, עד 2030-2035 יהיו בווייטנאם כ-5,000 ק"מ של כבישים מהירים בהשקעה כוללת של כמעט 40 מיליארד דולר. זהו גוש נדל"ן גדול מאוד שצריך לנהל ולנצל היטב כדי להביא ליעילות השקעות, אחרת זה יגרום להפסדים עצומים לכלכלה ולמשקיעים עצמם", הביע מר טראן צ'ונג את דעתו.

הרחבה דחופה של הו צ'י מין סיטי - טרונג לוונג - הכביש המהיר שלי טואן

למשרד הממשלה יש מסמך המציג את חוות דעתו של סגן ראש הממשלה טראן הונג הא על מחקר תוכנית ההשקעה להרחבת הכביש המהיר הו צ'י מין סיטי - טרונג לואונג - מיי טואן. בהתאם לכך, סגן ראש הממשלה הטיל על משרד התחבורה לנהל את המחקר ולהציע השקעה בהרחבת קטע הכביש המהיר הו צ'י מין סיטי - טרונג לואונג עם קנה מידה של 8 נתיבים, וקטע הכביש המהיר טרונג לואונג - מיי טואן עם קנה מידה של 6 נתיבים בשיטת השקעה PPP עבור כל המסלול. במקביל, יש לתאם עם משרד התכנון וההשקעות והיישוב בו עובר המסלול כדי להסכים על סוג החוזה המתאים, במידת הצורך, לדווח לאסיפה הלאומית על יישום סוג חוזה PPP וכן להקצות סוכנויות מוסמכות כדי להבטיח שהשקעת ההרחבה תתבצע בצורה חלקה ככל האפשר.

זיכיון לניהול פרטי

במודלים החדשים שהוצעו, שיטת הזכיינות של תפעול ותחזוקה מוערכת על ידי משרד התחבורה כמביאה יתרונות רבים יותר מאשר אפשרות הניהול העצמי, מכיוון שהמדינה תקבל דמי העברה ולא תצטרך להקצות הון שנתי לתפעול ותחזוקה. יחד עם זאת, היא תביא ערכים שלא ניתן להמירם לכסף, כגון יישום מדיניות הסוציאליזציה, גיוס משאבים לא-מדינתיים להשתתפות בתפעול ותחזוקה של תשתיות תחבורה, קידום פיתוח עסקי, ייעול המנגנון וכו'.

למעשה, המודל של המדינה שבונה כבישים ולאחר מכן מוכרת זכויות גביית אגרה, תוך יישום טופס חוזה תפעול ותחזוקה, יושם ביעילות במשך זמן רב במדינות מובילות רבות בפיתוח רשתות כבישים מהירים בעולם כמו ארה"ב, יפן, סין וכו'.

ביפן, תשתית ציבורית קיימת הגובה כיום אגרות עדיין בבעלות הממשלה, אך זכות ההפעלה והניצול שלה מוקצית לגוף פרטי. הגופים שמקבלים את זכות ההפעלה מבצעים את החוזה למשך כ-30 שנה, משלמים חלק לממשלה ואת השאר בתשלומים. חברות הכבישים משתמשות בכסף זה כדי לקזז את העלויות הקודמות של בניית הכביש המהיר. הזכיין יכול להגדיל את הרווחים מעסקי תחנות המנוחה, לארגן אירועים למשיכת כלי רכב, להפחית עלויות ניהול ותחזוקה וכו'.

בווייטנאם, כביש המהיר הו צ'י מין סיטי - טרונג לואונג, שאורכו כמעט 40 ק"מ, העובר דרך הו צ'י מין סיטי, לונג אן וטיין ג'יאנג, הוא הכביש המהיר הראשון שהחיל צורה זו של זיכיון ניהולי. עם זאת, עקב היעדר מסדרונות חוקיים להשקעה בצורת PPP, ובמיוחד תקנות בנוגע לחוזי תפעול ותחזוקה, הפרויקט הפר את התקנות החוקיות. לאחר שפג תוקפו של החוזה להעברת הזכות לגבות אגרות, כביש המהיר הו צ'י מין סיטי - טרונג לואונג נאלץ להפסיק לגבות אגרות, ובעיות וחסרונות רבים צצו, כגון קשיים בהקצאת הון לניהול ותחזוקה; נפח תנועה מוגבר, מהירות תפעול מופחתת (הגיעה לממוצע של 60-70 קמ"ש בלבד, בעוד שלפני הפסקת גביית האגרות, המהירות הממוצעת הייתה 100 קמ"ש); תאונות דרכים מוגברות; עומסי תנועה תכופים בשעות העומס ובחגים...

ד"ר לה דין וין העריך כי לווייטנאם מיקום גיאוגרפי מיוחד, נוח לפיתוח כבישים מהירים, והצורך בפיתוח תשתיות, במיוחד כבישים מהירים בעתיד הקרוב, גדול מאוד. כיום, קיימים מודלים של חוזי PPP, כולל חוזי תפעול ותפעול, אך הם לא יושמו באופן נרחב מכיוון שצורה זו אינה מושכת במיוחד למשקיעים, והבנייה, המשא ומתן, החתימה והיישום עדיין מעוררים בעיות רבות. באופן ספציפי, במערכת המשפטית הנוכחית יש תקנות חופפות רבות בהשקעה, בנייה ותפעול של כבישים מהירים. חוק PPP מאפשר ניהול פרויקטים של כבישים מהירים בצורה של תפעול ותפעול, אך החוק על ניהול נכסים ציבוריים מאפשר גם ניהול בצורה של זיכיון באגרה. זה מוביל לבלבול ביישום החוק לבחירת משקיעים לביצוע הניהול והתפעול. למעשה, מקרים מסוימים שבהם הבעלות על הכביש אינה מוגדרת בבירור גורמים גם לקשיים לצדדים המעורבים כאשר מתעוררות בעיות במהלך תהליך הניהול והתפעול מכיוון שהם אינם יודעים איזה צד יהיה אחראי לפתרון בעיות אלו. במהותו, הכביש המהיר הוא מערכת תשתית שלמה, מה שמעלה את השאלה האם המשקיע יכול ליישם אותה באופן סינכרוני, החל משלב הבנייה ועד להפעלה והניצול, או שמא יש לחלק אותה לרכיבים נפרדים כדי שמשקיעים רבים יוכלו ליישם אותה.

"מודל ההשקעה הציבורית והניהול הפרטי יושם ביעילות על ידי מדינות רבות ויש צורך לפתח מסגרת משפטית. אם חוק הכבישים יפורסם, יש צורך לבחון ולספק הנחיות מפורטות לגבי ההוראות העיקריות בחוזה התפעול והתחזוקה, כך שלמדינה ולמשקיעים פרטיים יהיה בסיס לבנות ולארגן את תפעול פרויקטים שיתופיים בנושא ניהול וניצול כבישים", הדגיש עורך הדין לה דין וין.

יש בסיס חוקי ליישום חוזי תפעול ותחזוקה בפועל.

הממשלה פרסמה לאחרונה צו מס' 25/2023 המשלים את התקנות בנוגע למפעלים המנהלים ומנצלים כבישים מהירים ומשתמשים בהם. בהתאם, מפעלי ניהול וניצול כבישים מהירים כוללים: מפעלי פרויקטים שהוקמו במסגרת הוראות חוק ההשקעה במסגרת שיטת השותפות הציבורית-פרטית כדי להשתתף בחתימה ויישום של חוזי השקעה לבנייה, עסקים וניצול של כבישים מהירים במסגרת שיטת השותפות הציבורית-פרטית; מפעלים החוכרים או מקבלים העברה לתקופה מוגבלת של הזכות לניצול נכסי תשתית כבישים מהירים בהתאם להוראות החוק בנוגע לניהול, שימוש וניצול של נכסי תשתית תנועה בכבישים; מפעלים שהוקצו על ידי המדינה להשקיע בבנייה, ניהול וניצול של כבישים מהירים. משתמשי כבישים מהירים הם סוכנויות וארגונים שהוקצו על ידי המדינה לנהל ולנצל נכסים ציבוריים של תשתית כבישים מהירים; מפעלי ניהול וניצול כבישים מהירים. זהו הבסיס המשפטי ליישום חוזי תפעול ותחזוקה בפועל.

פרופסור חבר, ד"ר טראן צ'ונג , יו"ר איגוד משקיעי בניית כבישים בווייטנאם

החוק שלם אך האכיפה שלו אינה מספקת.

התקנות החוקיות הבסיסיות הושלמו, אך בתהליך היישום, ארגונים ואנשים מסוימים שהוקצו לביצוע אחריות המנהלים לא יישמו במלואם את תקנות הניהול. במקרים מסוימים, הכביש המהיר נפגע, מבנהו מעוות, מערכת השילוט ניזוקה, אך יחידת הניהול איטית בתחזוקה ובתיקון, או שלעיתים אינה יכולה להגדיר בבירור את תחומי האחריות של כל יחידה בכל פעולה וניהול של המסלול.

קצין במינהל הכבישים של וייטנאם

קישור למקור: https://thanhnien.vn/ai-quan-ly-khai-thac-duong-cao-toc-185230913010020315.htm