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정부조직법 개정의 5가지 쟁점

Bộ Nội vụBộ Nội vụ14/02/2025

효율적이고 효과적인 조직 혁명을 실현하기 위해서는 정부 조직법을 포함한 국가기관 조직에 관한 여러 법률을 개정할 필요가 있다.


이 법률을 개정하는 것은 필요하지만, 문제는 개정된 규정이 현실에 적합하고 장기적으로 지속 가능한 방식으로 개정되어 단기간에 다시 개정해야 하는 상황을 피하는 것입니다.

그러한 취지로, 이번 정부조직법(GOO) 개정에서는 5가지 과제를 제기해야 한다고 생각합니다.

첫 번째는 정부의 입장에 관한 것입니다.

사실, 정부의 지위는 2013년 헌법에 명시되어 있으므로, 정부의 올바른 지위를 재조정할 필요가 있다면 이는 헌법과 관련이 있을 것입니다. 이번 개정안은 정부가 최고 국가 행정기관으로서 행정권을 행사하고 국회 의 집행기관이라는 점을 명시함으로써 2013년 헌법의 조항들을 철회하고 있습니다. 이 점이 고려되어야 할 부분입니다.

우리나라 헌법은 정부의 입장을 어떻게 규정하고 있나요?

1946년 헌법은 베트남민주공화국 정부를 국가 최고 행정기관으로 규정했지만, 정부가 인민의회의 집행기관이라는 규정은 없었습니다. 1959년 헌법은 정부평의회가 최고 국가권력기관의 집행기관이자 베트남민주공화국의 최고 국가행정기관임을 처음으로 명시하면서 근본적인 변화를 가져왔습니다. 1980년, 1992년, 그리고 2013년 헌법은 정부의 지위를 국회의 집행기관으로 규정했습니다.

1980년 헌법을 준비할 당시, 고(故) 팜 반 동 총리 께서 헌법 개정안 초안을 논의하기 위한 정부 회의에서 각료회의(당시 개념으로는 정부)에 대한 언급 부분에서 각료회의가 국회의 행정기관이라는 조항은 표준이 아니며, 정확하게 수정해야 한다고 말씀하셨던 것을 아직도 기억합니다. 하지만 안타깝게도 그런 일은 일어나지 않았습니다.

2월 5일 정기 정부 회의. 사진: Nhat Bac

이는 정부의 기능과 정부의 지위 사이에 근본적인 혼동이 있기 때문입니다. 우리나라 정부는 세계 다른 나라들과 마찬가지로 입법부, 행정부, 사법부라는 국가 권력의 여러 부문으로 구성되어 있습니다. 입법부가 제정한 법률은 반드시 집행되고 준수되어야 합니다. 법 집행과 법 집행은 행정부의 기능이지만, 행정부의 법 집행 기능에서 정부가 입법부의 행정부라는 결정으로 이어지는 것은 기능과 지위의 혼동입니다.

더욱이, 형식적 관점에서 볼 때, 최고인민법원과 최고인민검찰원이 국회의 행정기관으로 인정되지 않는 이유는 무엇입니까? 정부, 최고인민법원, 최고인민검찰원이 헌법기관이라는 점을 명확히 밝혀야 합니다. 비록 이 세 기관의 인사는 국회에서 선출되거나 승인되지만 말입니다.

어떤 나라가 정부 지위에 대해 그런 규정을 가지고 있을까요? 베트남과 정치 체제가 유사한 중국조차도 그런 규정이 없습니다. 중국 헌법은 중화인민공화국 국무원(중앙인민정부라고도 함)을 최고 국가 행정기관이자 최고 국가 행정기관으로 정의합니다.

둘째, 정부의 조직 및 운영 원칙에 관하여

이는 중요한 내용 중 하나이며, 올바르게 결정된다면 정부의 효과적인 운영을 보장하는 기반이 될 것입니다.

지방자치단체행정법과 지방자치단체조직법의 두 초안 모두 분권화, 위임, 권한 부여 문제를 명시하고 있습니다. 이러한 문제들이 제대로 규제된다면, 심각한 제도적 병목 현상이 실질적으로 해소될 것입니다.
정부의 조직 및 운영 원칙은 명확해야 하며, 일반적이지 않아야 하며, 특히 달성하고자 하는 목표에 맞춰 규제를 적용하여 실질적인 원칙이 될 수 없도록 해야 합니다. 예를 들어, 현대성, 효과성, 효율성을 지향하는 국가 거버넌스를 구축하는 것, 통일되고 원활하며 지속적이고 민주적이며 법치주의적이고 전문적이며 현대적이고 과학적이고 깨끗하고 공공적이며 투명하고 규율 있는 행정 규율을 구축하는 것, 그리고 국민과 기업에 유리한 환경을 조성하는 것 등이 있습니다.

또 다른 쟁점은 정부, 총리, 그리고 장관들 간의 책임과 관계입니다. 이러한 내용을 지배하는 원칙은 무엇입니까? 정부, 총리, 그리고 장관들, 장관급 기관장들 간의 업무, 권한, 책임, 그리고 부처와 장관급 기관 간의 기능과 관리 범위를 명확히 정의한다는 생각을 고려할 때, 수장의 개인적 책임을 정부의 조직 및 운영 원칙으로 삼는 것 또한 더 깊이 생각해 보아야 할 문제입니다. 왜냐하면 이는 실제로 원칙이라기보다는 달성해야 할 목표를 향한 하나의 규정이기 때문입니다.

참고할 수 있는 한 가지 경험은 서독 정부의 운영 원칙입니다. 서독 정부 모델은 미국과 상당히 다릅니다. 미국 정부는 대통령의 의사결정 원칙에 따라 운영되고, 정부 구성원들은 대통령의 자문 역할만 하기 때문입니다.

독일 연방 정부는 총리의 원칙, 부문별 원칙, 그리고 집단적 원칙이라는 세 가지 원칙에 따라 운영됩니다. 총리의 원칙은 정책 원칙이라고도 하며, 총리가 정부 활동의 방향, 지침, 그리고 정책을 결정한다는 것을 의미합니다.

부문별 원칙은 각 부처 장관이 총리가 정한 지침과 정책의 틀 안에서 담당 부문을 관리하는 데 전적으로 주도적이고 책임을 져야 한다는 것을 의미합니다. 이 원칙에 따라 총리는 특정 직무를 수행하는 장관이 총리가 정한 지침과 정책을 위반하는 경우를 제외하고는 부처의 활동에 개입하지 않습니다.

합의제 원칙은 정부의 권한에 속하는 사안은 집단적으로 논의되고 다수결로 표결되어야 함을 의미합니다. 총리는 또한 다른 정부 구성원들과 동일한 1표만을 가집니다.

셋째, 권한의 분산화와 위임 문제

분권화와 권한 위임이라는 주제가 우리나라만큼 자주 언급되는 나라는 없습니다. 정부와 총리는 분권화와 권한 위임의 강화 및 촉진을 항상 언급하며, 국가 행정 기관이 효과적이고 효율적으로 운영되어 국가의 사회경제적 발전에 필요한 요건이자 전제 조건으로 명시하고 있습니다.

지방자치단체조직법 초안과 지방자치단체조직법 초안 모두 분권화, 위임, 권한 부여 문제를 명시하고 있기 때문에 매우 유용합니다. 이러한 문제들이 제대로 규제된다면, 심각한 제도적 병목 현상을 실질적으로 해소할 수 있을 것입니다.

이 짧은 글에서는 세 가지 개념, 즉 탈중앙화와 권한 부여라는 두 가지 개념에 대해서만 논평하겠습니다. 탈중앙화라는 개념은 표준이 아니며, 제 개인적인 의견으로는 탈중앙화라는 개념 자체가 존재하지 않습니다.

오랫동안 우리는 분권화라는 개념을 단순히 분권화라는 함축적 의미, 즉 중앙 기관이 우리가 오랫동안 수행해 온 업무의 일부를 지방으로 이관하고 "분권화"하는 의미로만 사용해 왔습니다. 다음과 같은 문서들을 언급할 수 있습니다. 1962년 8월 27일자 정부위원회 결의안 제94-CP는 도 및 중앙 직할시의 행정위원회에 경제 및 문화 관리 분권화에 관한 규정을 공포했습니다. 1989년 11월 27일자 각료회의 결의안 제186-HDBT는 지방 예산 관리 분권화에 관한 것입니다. 2020년 6월 24일자 정부 결의안 제99/NQ-CP는 부문별 및 분야별 국가 관리 분권화 촉진에 관한 것입니다.

2022년이 되어서야 국가 운영의 분권화 및 권한 이양 촉진에 관한 결의안 제04호에 "분권화"라는 용어가 명시되었지만, 분권화와 권한 이양이 무엇인지 명확하게 정의하지는 않았습니다. 또한, 이전에는 2015년 지방자치단체 조직법에도 이 두 개념에 대한 조항이 있었다는 점에 유의해야 합니다.

국무총리, 각 부처 장관은 인민의회, 인민위원회, 인민위원장에게 분권화하여 그 권한 하에 있는 하나 또는 여러 개의 업무와 권한을 계속적이고 정기적으로 수행하도록 해야 한다. 다만, 법률에서 분권화가 허용되지 않는다고 규정한 경우는 예외로 한다. 분권화된 업무와 권한의 수행 결과에 대해서는 분권화된 기관, 조직, 단위 또는 개인이 전적으로 책임을 져야 하기 때문이다.

문제는 분권화된 업무와 권한이 여전히 분권화된 기관이나 조직에 속하는가 하는 것입니다. 또한, 분권화 조건이 보장되지 않을 경우, 분권화 기관과 분권화 담당자가 분권화된 업무와 권한의 이행 결과에 대한 책임을 져야 한다는 조항을 법안 초안에 추가한 것은 이 법안에 따른 "분권화" 개념의 모호성을 드러냅니다. 제 생각에는 분권화는 오직 분권화일 뿐이며, 분권화가 아니라면 위임일 뿐입니다. 이러한 분권화 개념은 혼란스럽고 현실적으로 구현하기 어려우므로 도입해서는 안 됩니다. 또한, 이러한 조항은 분권화, 위임, 분권화 순서 등 국가 제도와도 일관되고 유사합니다.

넷째, 부처 및 부처급 기관에 대하여

부처와 부처급 기관의 개념은 많은 변화를 겪었지만, 여전히 완벽하게 적합하지 않은 것으로 보인다.

1961년 국무회의 조직법에는 부처에 대한 별도의 정의가 없고, 단지 “장관, 장관급 기관의 장은… 그 책임 범위 내의 모든 업무를 지휘한다…”고 규정하고 있을 뿐이다.

1981년에 처음으로 각료회의 조직법에 장관에게 할당된 부문 또는 업무 분야의 국가 관리 책임이 규정되었습니다.

1992년 국가정보화법 제22조에서는 "각 부처 및 부처급 기관은 전국의 여러 부문 또는 업무 분야에 대한 국가 관리 기능을 수행하는 정부 기관이다"라고 정의하고 있습니다.

2001년 국유기업법에서는 공공서비스 분야의 외국 경험을 참고하여 제22조에서 "부처 및 부처급 기관은 전국적으로 부문 또는 업무 분야의 국가 관리 기능을 수행하고, 부문 및 분야의 공공 서비스를 국가적으로 관리하며, 법률이 정하는 바에 따라 국유기업의 국가 자본 소유자를 대표하는 정부 기관이다"라고 규정하고 있습니다.

14년 후인 2015년 국가자본관리법 제39조에서는 전국의 하나 또는 여러 부문, 분야 및 공공 서비스에 대한 국가 관리 기능을 수행하는 정부 기관을 부처 및 부처급 기관으로 정의할 때 국가자본 소유자의 대표에 대해 더 이상 언급하지 않습니다.

이번 TCCP법 개정안은 2015년 제정된 부처 및 부처급기관법의 조항들을 유지할 것으로 예상됩니다. 만약 그렇게 된다면, 다음과 같은 몇 가지 문제점이 발생할 것입니다.

- 공공서비스의 국가 관리를 담당하는 부처의 규제는 사실상 중복됩니다. 국가가 공공서비스의 국가 관리를 담당하는 부문 및 분야가 이미 포함되기 때문입니다. 예를 들어, 보건부가 보건 분야를 관리한다는 것은 해당 부처가 진료 및 치료에 대한 국가 관리를 담당한다는 것을 의미합니다. 진료 및 치료 분야에서 공공병원은 국민에게 진료 및 치료를 제공하는데, 이는 진료 및 치료에 대한 공공 서비스입니다.

- 그렇다면 공공 서비스의 국가 관리에 대해 이야기할 때, 보건부가 민간 의료 서비스의 국가 관리를 담당하는 것은 아니라는 것을 알 수 있습니다. 물론, 보건부의 의무이지만, 규제되지는 않습니다. 물론, 넓은 의미에서 민간 의료 서비스의 국가 관리는 보건부의 전국 보건 부문 국가 관리 범위에 포함됩니다.

- 부처 및 부처급 기관의 중요한 기능 중 하나는 공공 서비스 제공 책임인데, 이는 부처 및 부처급 기관이라는 개념에는 반영되어 있지 않습니다. 보건부는 산하에 여러 공공 병원을 두고 있으며, 이를 통해 국민의 건강 검진 및 치료와 같은 공공 서비스를 제공합니다. 마찬가지로 문화체육관광부는 문화, 오락, 예술 등 사회 전반에 공공 서비스를 제공하는 여러 공공 서비스 부서를 두고 있습니다.

따라서 아직은 부처에 대한 더 명확하고 표준화된 정의가 없지만, 1992년 국가행정기관법의 규정이 가장 적절하다고 볼 수 있다. 부처 또는 부처급 기관은 전국적으로 특정 부문 또는 업무 분야에 대한 국가 관리 기능을 수행하는 정부 기관이다.

국가는 어떻게 부처의 기능을 규제하는가?

오랫동안 우리는 분권화라는 개념을 분권화의 의미, 즉 중앙 기관이 우리가 오랫동안 해오던 업무의 일부를 지방으로 이전하고, '분권화'한다는 의미로만 사용해 왔습니다.
일본의 행정자치법은 각 부처의 책임을 정의할 때 다음과 같은 일반 공식을 사용합니다. 각 부처는 내각의 관리 및 통제 하에 행정 사무를 수행하기 위해 설립됩니다.

한국은 부처의 업무를 정의할 때 다양한 분야에서 "업무 담당"이라는 일반 공식을 사용합니다. 예를 들어, 한국의 재정경제부법 제27조는 "재정경제부는 경제정책, 통화, 재정, 국보, 정부 회계, 국내 조세 제도, 관세, 외환, 경제협력 및 국가 재산의 수립, 총괄 및 조정에 관한 업무를 담당한다"고 규정하고 있습니다.

태국의 2002년 부처 조직법은 부처의 책임을 정의할 때 "부처는 다음과 같은 권리와 의무를 가진다"라는 일반 공식을 사용합니다. 예를 들어, 이 법 제10조는 "재무부는 공공 재정, 자산 평가, 정부 지원 관리, 정부 부동산 및 국보 관련 활동, 세금, 수수료 등에 관한 권리와 의무를 가진다"라고 규정하고 있습니다. 또한 제14조는 "관광체육부는 관광 산업, 스포츠, 스포츠 교육의 장려, 지원 및 발전에 관한 권리와 의무를 가진다"라고 규정하고 있습니다.

다섯째, 정부기관에 대하여

처음으로 정부기관의 정의가 제시된 것은 칭찬할 만한 일입니다. 부처와 장관급 기관이라는 개념이 존재하므로 정부기관에 대한 개념 정의는 매우 중요합니다. 개정된 국가공무원법 초안에서는 정부기관을 정부가 설립하여 정책을 집행하고, 국가 운영에 기여하며, 공공 서비스를 제공하는 기관으로 정의하고 있습니다.

따라서 이러한 유형의 기관은 위에서 언급한 세 가지 기능 중 하나를 수행합니다. 이를 베트남의 소리(Voice of Vietnam), 베트남 통신(Vietnam News Agency), 베트남 텔레비전(Vietnam Television), 베트남 과학기술원(Vietnam Academy of Science and Technology), 그리고 베트남 사회과학원(Vietnam Academy of Social Sciences) 등 다섯 정부 기관에 적용하여 적절한지 살펴보겠습니다. 적절한지 판단하기는 어렵습니다. 더 나아가, 정책 집행이 무엇인지 명확히 하는 것도 중요합니다. 법은 단순히 "정책 집행"의 일반적인 개념을 제시하여 나중에 원하는 대로 이해하고 설명할 수 있도록 해서는 안 됩니다. 국회는 법률과 결의안을 통과시켜 정책을 공포합니다. 정부 또한 법령이나 공동 결의안을 발표하여 정책을 공포합니다. 그렇다면 어떤 정부 기관이 어떤 기관의 정책을 집행해야 할까요? 그리고 왜 정부 기관은 법을 집행하지 않을까요?

정책 실행 기관이라는 개념은 영국이 1988년부터 공무원 제도 개혁 및 혁신을 위해 "행정 기관(Executive Agency)" 모델을 시행했던 경험을 바탕으로 만들어졌을 가능성이 높습니다. "행정 기관"은 정부 부처 산하 기관으로, 공공 서비스, 연구 또는 규제를 담당하며, 간단히 말해 무언가를 "실행"하는 기관입니다. 이러한 유형의 실행 기관은 조직, 인사, 특히 재정 측면에서 상당한 자율권을 부여받습니다.

따라서 영국의 집행기관의 핵심은 집행에 그친다는 개념인 반면, 우리의 행정법 초안에서는 정책집행, 국가관리 봉사, 공공서비스 제공이라는 개념이 추가되었습니다.


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출처: https://moha.gov.vn/tintuc/Pages/danh-sach-tin-noi-bat.aspx?ItemID=56873

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