Úzká hrdla, která je třeba řešit ve veřejných investicích.

(Chinhphu.vn) - Veřejné investice nejsou jen nástrojem makroekonomické regulace, ale také strategickou pákou pro budování moderní infrastruktury, odstraňování rozvojových překážek a řízení toků sociálního kapitálu. Vzhledem k omezeným národním zdrojům jsou veřejné investice ještě důležitější: nejen pro výstavbu silnic, mostů nebo nemocnic, ale také pro vytváření důvěry, pracovních míst a hybné síly pro hospodářské oživení a růst.

Premiér byl při mnoha příležitostech přítomen na staveništích od časného rána nebo uprostřed noci, pracoval i o svátcích na řešení problémů a překážek přímo na místě a požadoval úplné vyplacení veřejných investičních fondů podle plánu.

Premiér Pham Minh Chinh si tuto důležitost velmi dobře uvědomoval, a proto od začátku svého funkčního období přímo dohlížel na řadu klíčových veřejných investičních projektů v celé zemi, naléhal na ně a kontroloval je. Premiér byl při mnoha příležitostech přítomen na staveništích od časného rána do pozdních nočních hodin, pracoval i během svátků na řešení obtíží a překážek na místě a požadoval úplné vyplacení veřejných investičních fondů podle plánu. Politické odhodlání je zcela jasné – k dosažení rozvojových cílů však premiér a vláda potřebují podpůrnou instituci: transparentní, flexibilní a účinný zákon o veřejných investicích.

Vláda v současné době předložila 9. zasedání 15. Národního shromáždění zákon, kterým se mění několik zákonů v oblasti investic, financí a rozpočtu, včetně zákona o veřejných investicích.

Současný zákon o veřejných investicích ve skutečnosti vytvořil relativně ucelený a přísný právní rámec pro plánování, hodnocení, schvalování a dohled nad investicemi s využitím finančních prostředků státního rozpočtu. Díky tomuto zákonu se postupně zlepšila fiskální disciplína a efektivita využívání veřejných investic, čímž se omezila situace rozptýlených, fragmentovaných investic a ztrát. Bylo institucionalizováno mnoho důležitých principů, jako je transparentnost, decentralizace odpovědnosti a sociální dohled, což přispívá k posílení správy veřejných investic v celém systému.

V kontextu nového vývoje – s potřebou rychlého hospodářského oživení, podpory digitální transformace, rozsáhlých investic do infrastruktury a přilákání soukromých zdrojů – jsou však stále zřetelnější omezení flexibility, kompatibility a konzistence při provádění zákona o veřejných investicích. Reforma zákona o veřejných investicích proto nemá za cíl negovat stávající úspěchy, ale spíše zlepšit institucionální rámec a odstranit úzká hrdla, kterým čelíme, a zároveň splnit praktické požadavky.

Hlavní úzká místa v zákoně o veřejných investicích

Jednou z nejčastějších stížností je, že proces veřejných investic je příliš mnohovrstevnatý, postrádá integraci a flexibilitu. Od formulování investičních politik, přes hodnocení a schvalování projektů, přidělování střednědobých a ročních kapitálových plánů až po jejich úpravy – každá fáze vyžaduje získání stanovisek, předkládání příslušným orgánům a doplňování dokumentů podle různých formulářů. Je zapojeno mnoho agentur, což vede k překrývání odpovědností, zpožděním a nejasné odpovědnosti. Důsledkem jsou promarněné investiční příležitosti, zpožděné zahájení projektů a výrazně snížená efektivita využití kapitálu.

Fenomén „peněz ležících ladem v pokladně“ již není lokálním problémem, ale stal se chronickým problémem, který se opakuje již mnoho let po sobě. Důsledky zahrnují zpoždění mnoha infrastrukturních projektů, překročení nákladů, promarněné příležitosti k růstu a především erozi důvěry ve vládní politiku.

Pokud je projekt brzděn překážkami bránícími vyplacení finančních prostředků – kvůli problémům s vyvlastněním pozemků, projektovou dokumentací nebo nabídkovým řízením – je převod finančních prostředků na jiný projekt také obtížný, protože zákon je příliš přísný. To vytváří efekt „úzkého hrdla“: malé úzké hrdlo může zastavit celý plán veřejných investic daného odvětví, lokality nebo dokonce celého fiskálního roku.

Ačkoli zákon o PPP z roku 2020 stanovil samostatný právní rámec pro projekty partnerství veřejného a soukromého sektoru, pokud je státní kapitál použit na podporu výstavby, musí být tento kapitál stále implementován v souladu s postupy zákona o veřejných investicích. Podle článku 70 odstavce 5 zákona o PPP je státní kapitál spravován jako samostatný dílčí projekt nebo položka a podléhá plným předpisům zákona o veřejných investicích.

Současné uplatňování zákona o PPP a zákona o veřejných investicích činí postupy realizace projektů složitými, zdlouhavými a nepružnými – což je v rozporu s charakteristikami modelu PPP. To zvyšuje právní rizika, vytváří obavy v soukromém sektoru a ovlivňuje schopnost mobilizovat mimorozpočtový kapitál. Aby se tento problém překonal, je nutné přezkoumat a upravit koordinační mechanismus mezi těmito dvěma zákony tak, aby byl jasný, efektivní a vhodný pro implementaci.

Zákon ukládá poměrně vysokou právní odpovědnost, ale postrádá jasnost ohledně hodnotících kritérií nebo zásad pro řešení chyb. To vede k úzkosti a strachu z obvinění z protiprávního jednání během implementace, i když se jedná pouze o technickou nebo procedurální chybu. V kontextu neúplných zákonů a nekonzistentních pokynů se mnoho úředníků rozhodne „lepší to nedělat, než udělat chybu“. Osobní bezpečnost převažuje nad motivací jednat v zájmu efektivity práce.

Nové veřejné investice jsou hnací silou rozvoje.

Základní příčiny institucionální blokády

Úzká místa v implementaci zákona o veřejných investicích nejsou jen důsledkem nejednotnosti implementačních pokynů nebo kapacity místních úředníků, ale pramení i z klíčových problémů v legislativním myšlení, institucionálním uspořádání a přístupech k řízení rizik ve veřejném sektoru.

Zákon o veřejných investicích byl navržen v kontextu zpřísnění disciplíny a prevence ztrát, takže hlavní myšlenkou je kontrola vstupů spíše než podpora výstupů. Každý proces a postup je navržen jako vrstva ochrany proti protiprávnímu jednání, ale neúmyslně se stává bariérou, která zpomaluje celý systém. V důsledku toho zákon namísto vytvoření mechanismu na podporu inovací a odvážných kroků podporuje mentalitu bezpečí a vyhýbání se.

Ačkoli zákon o veřejných investicích zařadil projekty do skupin A, B a C s odpovídajícími postupy, v praxi se toto rozlišení vztahuje především pouze na úroveň pravomocí pro rozhodování o investicích, dobu hodnocení a schvalovací postupy a dosud nevedlo k jasně diferencovanému systému administrativních postupů, monitorovacích mechanismů ani modelů řízení. Mnoho postupů se stále uplatňuje relativně jednotně, což způsobuje, že některé malé projekty s nízkým rizikem procházejí těžkopádnými procesy, což vede k plýtvání časem a zdroji. To ukazuje, že zákonu stále chybí sofistikovaný mechanismus řízení rizik, který je klíčovým prvkem moderních modelů řízení veřejných investic v mnoha rozvinutých zemích.

Ačkoli zákon stanoví princip decentralizace, v praxi zůstává rozhodovací pravomoc soustředěna na centrální úrovni, zejména v oblastech, jako je úprava kapitálových plánů, změna investičních politik nebo schvalování seznamů projektů. Místní úřady jsou pouze implementačními jednotkami, ale jsou omezeny procesem založeným na žádostech a schvalování. Zadávání úkolů bez udělení dostatečné pravomoci a nástrojů pro úpravy brání místním úředníkům v proaktivním řešení praktických problémů, což vede k pasivitě a závislosti.

V současné době se kontrola nad veřejnými investicemi stále zaměřuje především na počáteční fáze – schvalování, hodnocení a přijetí – zatímco pozdější fáze, jako je implementace, přijetí a hodnocení účinnosti, postrádají dostatečně silný a nezávislý monitorovací mechanismus. Monitorovací systém se opírá o lidské zdroje a papírové dokumenty a postrádá využití technologií a digitálních dat. To ani nepomáhá předcházet porušování v praxi, ani nevytváří nadměrný tlak v počáteční fázi, což zpomaluje celý proces realizace investic.

Na základě výše uvedených hlavních důvodů je zřejmé, že novela zákona o veřejných investicích není pouze technickou úpravou, ale vyžaduje komplexní reformní přístup – přechod od staromódního právního státu k moderní správě věcí veřejných, přičemž do centra pozornosti stojí efektivita a výsledky.

Aby se veřejné investice skutečně staly hnací silou růstu, a nikoli brzdou rozvoje, je nutná zásadní institucionální reforma.

Radikální reformní řešení v souladu s mezinárodními standardy.

Aby se veřejné investice skutečně staly motorem růstu, nikoli jeho brzdou, potřebuje Vietnam zásadní institucionální reformy, nikoli pouze technické úpravy. Tyto reformy musí být založeny na čtyřech základních principech moderní veřejné správy: posílení postavení, odpovědnost, inteligentní dohled a zaměření na výsledky . Konkrétně:

Zaprvé je nutné zefektivnit a integrovat roztříštěné postupy. Kroky formulace politik, hodnocení projektů, schvalování a alokace finančních prostředků by měly být sloučeny do jednoho, nepřetržitého procesu, namísto rozdělení do více vrstev, jak je tomu v současnosti.

Zejména je nutné uplatňovat model „klouzavého plánu“ – běžnou mezinárodní praxi – namísto pouhých fixních pětiletých a ročních plánů. (Jedná se o investiční plán, který je pravidelně (ročně nebo čtvrtletně) přezkoumáván, aktualizován a upravován na základě schváleného střednědobého plánu , namísto jednorázového dokončení a následného „fixního“ stanovení na 5 let). Díky tomu lze projekty flexibilně aktualizovat, když jsou podmínky vhodné, a vyhnout se tak ztrátě času čekáním na novou fázi plánování.

Musíme se odklonit od stereotypu „jedna velikost pro všechny“ a místo toho vybudovat procedurální systém založený na klasifikaci rizik a rozsahu investic. Malé projekty s nízkým rizikem (např. renovace zařízení na úrovni obcí, městská infrastruktura atd.) by měly uplatňovat zjednodušené postupy a delegovat více pravomocí na místní samosprávy. Velké projekty s vysokým rizikem vyžadují přísnější postupy, nezávislé hodnocení a zveřejňování informací pro veřejný dohled.

Tento přístup nejen šetří čas a zdroje, ale také zaměřuje kontrolu na oblasti s vysokým rizikem – v souladu s principem „řízení založené na riziku“, který je široce přijímán zeměmi OECD.

Musíme přejít od „formální decentralizace“ k „věcné decentralizaci“. Místní úřady a ministerstva by měly mít možnost rozhodovat o úpravách investičních plánů v rámci své svěřené působnosti, místo aby musely žádat o schválení ústřední vlády pro každou drobnou změnu.

Kromě toho by měl být mezi ústřední a místní samosprávou uplatňován model „smlouvy o odpovědnosti“, v němž by delegování pravomocí šlo ruku v ruce s individualizovanou odpovědností. Ti, kteří nedodrží termíny pro vyplacení, musí být hodnoceni a penalizováni na základě výsledků, místo aby se vinil proces.

V současné době se podíl státního kapitálu v projektech PPP stále plně řídí postupy zákona o veřejných investicích, což vede k těžkopádným a zdlouhavým postupům a snižuje flexibilitu – což je klíčová silná stránka modelu PPP. Proto je nutné omezit rozsah působnosti zákona o veřejných investicích pouze na část veřejného kapitálu, nikoli ji nerozšiřovat na celý projekt, a zároveň zjednodušit administrativní postupy a zajistit soulad mezi oběma zákony prostřednictvím propojených pokynů nebo vhodných změn. Toto řešení přispěje k uvolnění soukromých zdrojů, podpoře investic do infrastruktury a zvýšení efektivity partnerství veřejného a soukromého sektoru.

Efektivita investic nespočívá v kontrole dokumentů, ale v konečných výsledcích v praxi. Je zapotřebí nezávislý systém následného auditu – hodnocení skutečné efektivity projektu po jeho dokončení a veřejné zveřejňování výsledků s cílem vyvinout tlak ze strany společnosti.

Místo hromadění procesů předběžného schvalování nechte místní úřady, aby se ujaly iniciativy a nesly odpovědnost za výsledky, podobně jako modely přijaté na Novém Zélandu a v Kanadě.

A konečně – a to zásadně – musí být digitalizován celý ekosystém. Veřejné investice. Na národní úrovni je třeba zřídit integrovaný datový systém (dashboard), který propojí státní pokladnu, ministerstvo financí, místní samosprávy a investory.

Informace o pokroku, vyplácení, překážkách a efektivitě výstupů je třeba aktualizovat v reálném čase a veřejně zpřístupnit na digitálních platformách. To není jen chytrý nástroj pro monitorování, ale také lék proti strachu z odpovědnosti, protože vše je transparentní.

Ve veřejných investicích je zapotřebí institucionální revoluce.

Revize zákona o veřejných investicích by neměla být jen technickou úpravou, ale také institucionální revolucí – posunem od kontrolně orientovaného myšlení k proaktivnímu.

Aby toho bylo dosaženo, je třeba přepracovat zákon o veřejných investicích podle moderních principů správy a řízení: posílení postavení – odpovědnost – inteligentní dohled – zaměření na výsledky. Teprve poté se veřejné investice skutečně stanou hnací silou rozvoje, a nikoli překážkami, kterým v současnosti čelí.

Dr. Nguyen Si Dung

Zdroj: https://baochinhphu.vn/nhung-nut-that-can-thao-go-trong-dau-tu-cong-102250523061713674.htm