Phân cấp lập và quản lý quy hoạch

Việc khớp nối đồng bộ các quy hoạch chung tạo cơ sở quản lý quy hoạch đồng bộ, thuận lợi cho quản lý đầu tư. Ảnh: HOÀNG HIỆP

Khi không còn một tầng trung gian làm “đệm” giữa tầm nhìn cấp tỉnh và thực thi ở cơ sở, mọi quyết định lập quy hoạch của xã trở nên trực tiếp hơn, nhanh hơn, nhưng đồng thời cũng tiềm ẩn nhiều rủi ro hơn nếu thiếu điều phối và thiếu năng lực. Vì vậy, câu chuyện không còn là “có nên phân cấp hay không”, mà là phân cấp trong một cấu trúc hai tầng thì phải thiết kế lại cơ chế điều phối và chương trình nâng cao năng lực như thế nào để hệ thống vận hành trơn tru.

Như một tài sản chung

Trước hết phải nhìn thẳng vào bản chất của quy hoạch. Quy hoạch không chỉ là một tập bản vẽ phân chia đất ở, đất sản xuất hay một sơ đồ các tuyến đường. Quy hoạch là công cụ chiến lược của nhà nước ở cấp tỉnh để tổ chức không gian sống, không gian sản xuất, không gian hạ tầng và không gian sinh thái trong trung và dài hạn.

Mỗi quyết định về quy hoạch, cho dù diễn ra ở quy mô một xã, vẫn tác động đến hệ thống đường giao thông liên xã, đến khả năng thoát lũ, đến mạng lưới hạ tầng kỹ thuật và xã hội, đến sự an toàn của người dân trước biến đổi khí hậu. Khi mô hình chính quyền địa phương còn 2 cấp, mọi quyết định quy hoạch ở xã càng phải đặt trong khung tổng thể mà tỉnh đã vạch ra, nếu không, tấm bản đồ chung sẽ bị chia nhỏ thành những mảng rời rạc khó gắn kết.

Trong bối cảnh này, dễ rơi vào một trong hai phân cực. Một cực là “tập trung tuyệt đối”, nơi tỉnh cố làm hết mọi thứ từ trên xuống, xã chỉ còn vai trò thực thi thụ động. Cực còn lại là giao toàn bộ việc định hình không gian địa phương cho xã với lý do “xã gần dân, hiểu dân nhất”.

Tỉnh làm hết thì quy hoạch dễ xa rời đời sống, nhất là ở những vùng nông thôn, vùng ven, nơi các mô thức sinh kế và văn hóa rất đa dạng. Xã tự làm, khi không có đủ năng lực chuyên môn và hạ tầng dữ liệu, lại dễ tối ưu cục bộ, hy sinh lợi ích dài hạn của vùng rộng hơn. Một mô hình hai tầng thông minh phải dung hòa cả hai, bằng cách thiết lập một cơ chế điều phối mạnh ở cấp tỉnh và một vai trò mới cho xã: không phải là “kiến trúc sư quy hoạch bất đắc dĩ” mà là “mắt – tai – tay” của hệ thống quy hoạch.

Nếu quan sát kỹ sẽ thấy khoảng cách rất lớn giữa kỳ vọng và năng lực ở cấp xã. Ở cấp xã thường chỉ có một bộ phận địa chính – xây dựng – môi trường, nơi một vài người phải gánh quá nhiều đầu việc, từ đo đạc đất, giải quyết tranh chấp, quản lý trật tự xây dựng đến báo cáo các vấn đề môi trường. Năng lực chuyên sâu về quy hoạch đô thị, quy hoạch không gian, hạ tầng kỹ thuật, phân tích giao thông, đánh giá rủi ro thiên tai thường rất hạn chế. Khả năng sử dụng các công cụ số như GIS, phần mềm bản đồ, truy cập cơ sở dữ liệu quy hoạch cũng không đồng đều...

Thêm vào đó, quy hoạch không dừng lại ở ranh giới xã. Một xã mở rộng đất ở xuống vùng trũng, lấp mất ao hồ tự nhiên, xây nhà trên hành lang thoát nước sẽ đẩy rủi ro ngập lụt sang xã bên cạnh. Một xã phát triển khu du lịch, nhà nghỉ ven sông, có thể vô tình chặn mất đường cứu hộ cứu nạn cho cả dải ven sông khi mưa lớn. Nếu nhiều xã cùng tối ưu theo những mục tiêu cục bộ như tăng diện tích đất ở, thu hút một vài dự án ngắn hạn, toàn bộ không gian cấp tỉnh sẽ bị bẻ cong theo những tính toán ấy. Không còn cấp huyện để “lọc” lại các đề xuất, vai trò điều phối và “canh giữ bức tranh lớn” của tỉnh càng trở nên sống còn.

Tuy vậy, nếu vì những rủi ro đó mà giữ xã đứng ngoài nhiệm vụ quy hoạch thì cũng là một sai lầm. Xã là nơi gần dân nhất, hiểu rõ nhất những nhu cầu rất cụ thể mà từ tỉnh khó có thể nhìn thấy: đoạn đường nào thường xuyên bị ngập, khu dân cư nào thiếu không gian công cộng, con suối nào đang bị bức tử bởi rác thải, triền đồi nào đang sạt lở, sinh kế nào của người dân đang bị thu hẹp vì ranh giới quy hoạch chưa hợp lý...

Khi tỉnh thiết kế quy hoạch mà không lắng nghe xã, không lấy dữ liệu và tiếng nói từ xã, thì rất dễ vẽ nên những bản đồ đẹp trên giấy nhưng khó đi vào đời sống. Sự tham gia của xã không chỉ làm cho quy hoạch “thật hơn” mà còn tạo ra cảm giác đồng sở hữu, giúp người dân đón nhận và bảo vệ quy hoạch như một tài sản chung.

Cách dung hòa hai mặt này là tái định nghĩa rõ ràng vai trò và quyền hạn của xã trong quy trình lập quy hoạch. Xã không phải là nơi thiết kế cấu trúc không gian cấp vùng, nhưng là nơi cung cấp dữ liệu hiện trạng, đề xuất nhu cầu và kịch bản phát triển ở tầm vi mô, tổ chức tham vấn cộng đồng, phản biện các phương án quy hoạch mà tỉnh đưa ra, và sau cùng là nơi triển khai, giám sát thực thi. Tỉnh phải gánh toàn bộ phần việc điều phối, phân tích, tích hợp và quyết định. Xã “không mất quyền” mà ngược lại, được chính thức hóa vai trò tham gia một cách có trật tự, có quy trình, thay vì vừa thiếu/yếu chuyên môn vừa bị kỳ vọng gánh những việc vượt quá tầm của mình.

Phân cấp đi kèm phân vai

Để vận hành tốt, tỉnh phải xây dựng cho mình một “bộ não quy hoạch” đủ mạnh. Đó có thể là một cơ quan tương đương như thẩm quyền về quy hoạch và tái phát triển đô thị cấp tỉnh, chịu trách nhiệm làm ba việc: xây dựng tầm nhìn và khung không gian dài hạn, vận hành hệ thống dữ liệu và công cụ phân tích, và điều phối mọi tương tác với các xã.

Hoạt động du lịch đường thủy trên địa bàn phường Hương Trà được chờ đợi sẽ có những khởi sắc một khi các vị trí quy hoạch bến thuyền được thông qua. Ảnh: QUỐC TUẤN

Bộ não này phải dựa vào một hạ tầng dữ liệu số hóa tương đối hoàn chỉnh: bản đồ địa hình, mạng lưới hạ tầng, hiện trạng sử dụng đất, vùng rủi ro thiên tai, khu vực cần bảo tồn, các dự án đã và đang triển khai. Tất cả thông tin đó cần được tổ chức trong một hệ thống bản đồ dùng chung, mà mỗi xã có thể truy cập, đọc hiểu, và cập nhật một phần dữ liệu hiện trường. Đây là nền tảng để mọi ý tưởng quy hoạch ở xã đều được đặt lên cùng một mặt phẳng thông tin với tầm nhìn của tỉnh.

Về phía xã, nâng cao năng lực ở đây có ít nhất bốn nhóm: nhận thức, chuyên môn cơ bản, kỹ năng dữ liệu và kỹ năng làm việc với cộng đồng.

Lãnh đạo xã cần hiểu rằng quy hoạch không chỉ là thêm đất ở, thêm dự án, mà còn là bảo vệ không gian sinh thái, bảo vệ an toàn người dân, bảo vệ khả năng phát triển của thế hệ sau.

Cán bộ phụ trách địa chính – xây dựng cần được trang bị ít nhất khả năng đọc hiểu bản đồ quy hoạch, nắm được những nguyên tắc tối thiểu về mật độ xây dựng, chỉ giới, hành lang an toàn giao thông, hành lang bảo vệ nguồn nước.

Xã cần học cách sử dụng các công cụ xem bản đồ số, ghi nhận các điểm ngập, sạt lở, các điểm nóng về môi trường, dân cư, hạ tầng để gửi về tỉnh một cách có cấu trúc.

Xã phải biết cách tổ chức các buổi tham vấn, giải thích quy hoạch bằng ngôn ngữ dễ hiểu, ghi nhận và tổng hợp ý kiến người dân một cách trung thực.

Khi xã đã có năng lực cơ bản như vậy, quy trình phân cấp lập quy hoạch trong mô hình hai tầng có thể được thiết kế theo hướng vừa chặt chẽ vừa linh hoạt. Tỉnh định kỳ công bố và cập nhật khung quy hoạch không gian tổng thể; xã dựa vào đó đó để rà soát hiện trạng, đề xuất những điều chỉnh vi mô như mở rộng một số tuyến đường dân sinh, bố trí các không gian công cộng nhỏ, tổ chức lại không gian chợ, bến bãi, khu vực sản xuất tiểu thủ công. Tỉnh tiếp nhận, phân tích, đánh giá, rồi mới quyết định chấp thuận, điều chỉnh hoặc từ chối. Trong quy trình đó, xã được tham gia từ đầu đến cuối, nhưng quyết định cuối cùng vẫn thuộc về cấp tỉnh, nơi sở hữu bức tranh toàn cảnh.

Tất cả những điều đó chỉ có thể vận hành thực sự nếu có một cơ chế giám sát và trách nhiệm rõ ràng. Xã không thể viện lý do “không đủ năng lực” để thoái thác trách nhiệm khi đề xuất những phương án chỉ phục vụ lợi ích ngắn hạn hoặc nhóm nhỏ. Tỉnh không thể viện lý do “tin vào xã” để phê duyệt một cách dễ dãi. Phân cấp là nghệ thuật phân vai sao cho người gần dân nhất có tiếng nói nhiều hơn, còn người giữ tầm nhìn toàn vùng chịu trách nhiệm lớn hơn.

Nếu làm được như vậy, việc phân cấp lập quy hoạch cho xã trong mô hình chính quyền địa phương 2 cấp sẽ trở thành cơ hội để làm mới lại tư duy quản trị không gian. Tỉnh buộc phải nâng cấp nền tảng dữ liệu, công cụ phân tích và tổ chức lại bộ máy quy hoạch theo hướng chuyên nghiệp hơn, thay vì dàn trải. Xã phải trưởng thành hơn trong cách nhìn nhận về phát triển để hướng tới một không gian sống an toàn và đáng tin cậy cho người dân. Người dân, thông qua các cơ chế tham gia, sẽ nhìn thấy rõ hơn mối liên hệ giữa ý kiến của mình và các đường nét trên bản đồ quy hoạch.

Nguồn: https://baodanang.vn/phan-cap-lap-va-quan-ly-quy-hoach-3313820.html