อาเซียนและประเด็นความมั่นคงของมนุษย์

ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา ความมั่นคงของมนุษย์ได้กลายเป็นประเด็นสำคัญประเด็นหนึ่งของอาเซียน เนื่องจากจิตวิญญาณหลักของอาเซียนคือ “ประชาชนเป็นศูนย์กลางและมุ่งเน้นประชาชน” ซึ่งเป็นเป้าหมายและแรงขับเคลื่อนของกระบวนการสร้างประชาคมอาเซียนด้วย

ผู้แทนเข้าร่วมการประชุมหารือกับคณะกรรมาธิการระหว่างรัฐบาลอาเซียนว่าด้วย สิทธิมนุษยชน (AICHR) เมื่อวันที่ 11 กรกฎาคม (ภาพ: Tuan Anh)

ประเด็น “ความมั่นคงของมนุษย์” ในกระบวนการพัฒนาอาเซียน

นับตั้งแต่ก่อตั้ง ความมั่นคงของมนุษย์เป็นหนึ่งในประเด็นสำคัญของอาเซียน และเป็นหนึ่งในเป้าหมายของการสร้างประชาคมอาเซียน (AC) อาเซียนได้นำแนวคิด “ความมั่นคง” มาใช้ในช่วงสงครามเย็น แม้ว่าปฏิญญากรุงเทพฯ จะไม่ได้กล่าวถึงคำว่า “ความมั่นคง” อย่างชัดเจนก็ตาม

ในขณะนั้น ความร่วมมือระดับภูมิภาคในด้านความมั่นคงเน้นความร่วมมือด้านการ ทหาร โดยยังคงรักษาหลักการอธิปไตยของชาติและหลักการไม่แทรกแซงตามที่กำหนดไว้ในสนธิสัญญาไมตรีและความร่วมมือ (TAC) ปี 2519

จากการเปลี่ยนแปลงแนวคิดด้านความมั่นคง นโยบายปัจจุบันของอาเซียนไม่เพียงแต่มุ่งเน้นไปที่แนวคิดด้านความมั่นคงแบบดั้งเดิมเท่านั้น แต่ยังมุ่งเป้าไปที่ความมั่นคงแบบไม่ดั้งเดิมด้วย แม้ว่าเนื้อหานี้จะไม่ได้ระบุไว้อย่างชัดเจนในกฎบัตรอาเซียนก็ตาม

ดังนั้น ประเด็นความมั่นคงของมนุษย์จึงไม่ใช่ประเด็นความมั่นคงเพียงอย่างเดียว แต่ยังเกี่ยวข้องกับประเด็น ทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมด้วย ประเด็นนี้รวมอยู่ในบทบัญญัติของข้อ 8 ของกฎบัตรอาเซียนว่าด้วยหลักความมั่นคงที่ครอบคลุม

นอกจากนี้ ภัยพิบัติทางธรรมชาติยังถือเป็นประเด็นสำคัญด้านความมั่นคงของมนุษย์ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ในพิมพ์เขียวประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน (APSC) การอ้างอิงแนวคิดความมั่นคงนอกรูปแบบ (non-traditional security) ระบุไว้ในส่วนที่ 9 ของบทว่าด้วยลักษณะเฉพาะและองค์ประกอบของ APSC

ประเด็นการจัดการภัยพิบัติได้รับการกล่าวถึงอย่างชัดเจนในประเด็นที่สอง ซึ่งเป็นภูมิภาคที่มีความสามัคคี สันติ และยืดหยุ่น โดยมีความรับผิดชอบร่วมกันในการรักษาความปลอดภัยโดยรวม

ความสำเร็จที่สำคัญที่สุดประการหนึ่งในการบริหารจัดการภัยพิบัติในอาเซียนหลังจากการประกาศใช้กฎบัตรอาเซียน คือ การนำความตกลงอาเซียนว่าด้วยการจัดการภัยพิบัติและการตอบสนองต่อสถานการณ์ฉุกเฉิน (AADMER) มาใช้ในปี 2552 แม้ว่าจะมีการแนะนำความตกลงดังกล่าวในปี 2548 ก็ตาม

เพื่อดำเนินการตามหน้าที่นี้ อาเซียนได้จัดตั้งศูนย์ประสานงานอาเซียนเพื่อความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมในการจัดการภัยพิบัติ (AHA Centre) ซึ่งเริ่มดำเนินการในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2554 โดยมีหน้าที่ประสานงานการจัดการภัยพิบัติในอาเซียน

ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา เนื่องจากความจำเป็นในการสร้างประชาคมอาเซียน ประเทศสมาชิกของกลุ่มจึงค่อยๆ ปรับแนวทางด้านความมั่นคงของตน โดยถือว่าปัจจัยด้านมนุษย์เป็นองค์ประกอบหลักประการหนึ่งของความมั่นคงแห่งชาติ และส่งเสริมการบูรณาการในระดับภูมิภาคและระดับโลก

สิ่งนี้สะท้อนให้เห็นในกฎบัตรอาเซียนที่ได้รับการรับรองเมื่อเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2550 และในโครงการพัฒนาแห่งชาติของประเทศสมาชิก

การรับรองกฎบัตรอาเซียน ซึ่งเน้นย้ำประเด็นความมั่นคงของมนุษย์ ดังที่ระบุไว้ในคำแถลงว่า “ยึดมั่นในหลักการประชาธิปไตย หลักนิติธรรม และธรรมาภิบาล เคารพและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนและเสรีภาพขั้นพื้นฐาน” (ในมาตรา 9 ของคำนำ) และการจัดตั้งองค์กรสิทธิมนุษยชนที่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์และหลักการของกฎบัตรอาเซียนว่าด้วยการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนและเสรีภาพขั้นพื้นฐาน แสดงให้เห็นถึงการยืนยันบทบาทของความมั่นคงของมนุษย์อย่างค่อยเป็นค่อยไปของอาเซียน

การเกิดขึ้นของ AC และการยืนยันเป้าหมายในการสร้างชุมชนที่เน้นประชาชนและมีประชาชนเป็นศูนย์กลาง ถือเป็นการแสดงให้เห็นชัดเจนที่สุดของความสำคัญของปัญหาความมั่นคงของมนุษย์ต่อเป้าหมายการพัฒนาของอาเซียน

อุปสรรคของ “วิถีอาเซียน” ในการแก้ไขปัญหาความมั่นคงของมนุษย์

เดิมทีอาเซียนก่อตั้งขึ้นเพื่อสร้างความมั่นคงให้กับภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ไม่ใช่เพื่อบูรณาการภาคเศรษฐกิจของประเทศสมาชิก หรือจัดตั้งองค์กรเหนือชาติ อาเซียนได้เสริมสร้างความร่วมมือด้านกลาโหมและความมั่นคงให้แข็งแกร่งยิ่งขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการออกปฏิญญาเขตสันติภาพ เสรีภาพ และความเป็นกลาง (ZOPFAN) ในปี พ.ศ. 2514 และประการที่สอง ในการประชุมบาหลี ปี พ.ศ. 2519 ซึ่งจัดตั้ง TAC

อาเซียนมุ่งมั่นที่จะสร้างความมั่นคงและเสถียรภาพด้านการป้องกันประเทศในภูมิภาค โดยการส่งเสริมความร่วมมือด้านสังคม เศรษฐกิจ และวัฒนธรรม ในขณะนั้น ความร่วมมือระดับภูมิภาคในด้านความมั่นคงมุ่งเน้นไปที่ความร่วมมือทางทหาร ควบคู่ไปกับการธำรงไว้ซึ่งหลักการไม่แทรกแซงและอธิปไตยของชาติ ตามที่กำหนดไว้ในอนุสัญญาว่าด้วยความร่วมมือด้านความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ พ.ศ. 2519

หลักการอธิปไตยของชาติและการไม่แทรกแซงที่กำหนดไว้ในข้อตกลงความร่วมมือว่าด้วยความสัมพันธ์หุ้นส่วนยุทธศาสตร์อาเซียน-อาเซียน (TAC) ได้กลายเป็นพื้นฐานทางกฎหมายสำหรับกลไกของอาเซียนในการแก้ไขปัญหาในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ รวมถึงการจัดการกับประเทศสมาชิกด้วย

กลไกอาเซียนนี้เรียกว่า “วิถีอาเซียน” ซึ่งเป็นแกนหลักของวัฒนธรรมความมั่นคงของอาเซียน และประกอบด้วยองค์ประกอบหลายประการ ได้แก่ ความเท่าเทียมกันทางอธิปไตย การไม่ใช้กำลัง การไม่แทรกแซงของอาเซียนในความขัดแย้งทวิภาคี การทูตอย่างเงียบๆ การเคารพซึ่งกันและกัน และความอดทน

แนวคิดวิถีอาเซียนเป็นหลักการที่พัฒนาและมีต้นกำเนิดมาจากประเพณีของประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้โดยเฉพาะอินโดนีเซียในการแก้ปัญหา คือ หลักการหารือและสร้างฉันทามติ

จะเห็นได้ว่าหลักการอธิปไตยแห่งชาติและการไม่แทรกแซงเป็นหัวใจสำคัญของ “วิถีอาเซียน” ซึ่งประเทศสมาชิกอาเซียนในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ได้นำหลักการนี้ไปปฏิบัติอย่างจริงจัง

ในบางกรณี เช่น ในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศหรือในการแก้ไขข้อขัดแย้งที่เกิดขึ้นภายในอาณาเขตของประเทศสมาชิกอาเซียน หลักการนี้ถือเป็นแนวทางที่มีประสิทธิผลอย่างมากในการป้องกันไม่ให้เกิดข้อขัดแย้งในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเหล่านี้

อย่างไรก็ตาม เมื่อต้องจัดการกับปัญหาความมั่นคงของมนุษย์ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ โดยเฉพาะการตอบสนองต่อภัยพิบัติทางธรรมชาติ การใช้หลักการอธิปไตยของชาติและการไม่แทรกแซงโดยเด็ดขาดในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้โดยประเทศสมาชิกอาเซียนยังคงเผชิญกับความท้าทายบางประการ

แม้ว่าอาเซียนจะตระหนักเป็นอย่างดีถึงบทบาทของ “ความมั่นคงของมนุษย์” ในภูมิภาค แต่ยังคงเผชิญกับความท้าทายหลักในการสร้างความมั่นคงของมนุษย์ ซึ่งก็คือ “วิถีอาเซียน” ที่มีหลักการสำคัญคือ “อำนาจอธิปไตยของรัฐ” และ “การไม่แทรกแซง”

อย่างไรก็ตาม หลักการอธิปไตยของรัฐโดยสมบูรณ์และไม่แทรกแซงตาม “วิถีอาเซียน” จะไม่สามารถแก้ไขปัญหาความมั่นคงของมนุษย์ได้ โดยเฉพาะในกรณีภัยพิบัติทางธรรมชาติครั้งใหญ่ที่ชายแดนประเทศ ตลอดจนเมื่อเกิดความขัดแย้งด้วยอาวุธที่ประเทศไม่สามารถหรือไม่เต็มใจที่จะรับมือ

ทั้งนี้ยังได้รับอิทธิพลจากความแตกต่างในมุมมองและวัตถุประสงค์ระหว่างแนวคิด “วิถีอาเซียน” และแนวคิดเรื่องความมั่นคงของมนุษย์ ซึ่งสะท้อนให้เห็นในหลายประเด็น เช่น

(i) “วิถีอาเซียน” เน้นย้ำว่าเป้าหมายของความมั่นคงคือรัฐชาติที่มีอำนาจอธิปไตย และในบางกรณีคือ “ประชาชน” ของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ในทางกลับกัน “ความมั่นคงของมนุษย์” เน้นย้ำว่าเป้าหมายคือปัจเจกบุคคล

(ii) “วิถีอาเซียน” ระบุว่ารัฐชาติเป็นผู้รับประกันและผู้บังคับใช้ความมั่นคงที่เหมาะสม ในขณะที่ “ความมั่นคงของมนุษย์” ระบุว่าชุมชนโลกเป็นผู้รับประกันความมั่นคง

(iii) “วิถีอาเซียน” ส่งเสริมความร่วมมือของรัฐอย่างค่อยเป็นค่อยไปและโดยสมัครใจเพื่อบรรลุความมั่นคงที่ครอบคลุม ในขณะที่ “ความมั่นคงของมนุษย์” สนับสนุนการดำเนินการที่เด็ดขาดในระยะสั้นและระยะกลางไม่ว่าจะมีความร่วมมือระหว่างรัฐหนึ่งกับอีกรัฐหนึ่งหรือไม่ก็ตาม

Các đại biểu tham dự cuộc họp lần thứ 37 Ủy ban liên chính phủ ASEAN về nhân quyền từ ngày 22-26/5 tại Bali, Indonesia. (Nguồn: asean.org)

ผู้แทนเข้าร่วมการประชุมคณะกรรมาธิการระหว่างรัฐบาลอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ครั้งที่ 37 ระหว่างวันที่ 22-26 พฤษภาคม ณ เกาะบาหลี ประเทศอินโดนีเซีย (ที่มา: asean.org)

มุมมองของอาเซียนต่อความมั่นคงของมนุษย์

แม้ว่าอาเซียนจะเผชิญกับอุปสรรคบางประการในการแก้ไขปัญหาความมั่นคงของมนุษย์ แต่ก็มีโอกาสมากมายในการส่งเสริมความมั่นคงของมนุษย์ในภูมิภาค ตัวอย่างเช่น อาเซียนสามารถใช้ประโยชน์จากกลไกความร่วมมือที่อาเซียนเป็นผู้นำในภูมิภาค เพื่อส่งเสริมความร่วมมือกับหุ้นส่วนในประเด็นความมั่นคงของมนุษย์

ตัวอย่างทั่วไปคือ เมื่อเกิดการระบาดของโควิด-19 อาเซียนก็ประสบความสำเร็จพอสมควรในการส่งเสริมความร่วมมือกับพันธมิตรในการตอบสนองต่อการระบาดและฟื้นตัวจากการระบาด

นอกจากนี้ อาเซียนยังสามารถใช้ประโยชน์จากหน่วยงานต่างๆ ของตนเองเพื่อสร้างหลักประกันความมั่นคงของมนุษย์ได้ ยกตัวอย่างเช่น หน่วยงานอาเซียนที่มีอำนาจในการรับมือกับภัยพิบัติทางธรรมชาติในภูมิภาค คือ ศูนย์ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมอาเซียน (AHA)

นอกจากนี้ จำเป็นต้องเสริมสร้างบทบาทของเลขาธิการอาเซียน (ซึ่งแสดงถึงอาเซียนในฐานะองค์กรระหว่างประเทศอิสระที่แยกจากประเทศสมาชิก) ในสถานการณ์การตอบสนองต่อเหตุฉุกเฉินด้านมนุษยธรรมด้วย

ปัจจุบัน บทบาทของเลขาธิการอาเซียนยังคงอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐสมาชิก โดยจำกัดเฉพาะบทบาทของผู้ประสานงานความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมในการรับมือกับภัยพิบัติ เลขาธิการอาเซียนสามารถมีบทบาทที่แข็งขันมากขึ้นในการสร้างหลักประกันความมั่นคงของมนุษย์ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้

ยกตัวอย่างเช่น เลขาธิการอาเซียนอาจตัดสินใจโดยทันทีและร่วมมือกับภาคีอื่นๆ ในการแสวงหาและรับความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมแก่ประเทศสมาชิกที่ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติทางธรรมชาติ ในกรณีที่ประเทศสมาชิกไม่สามารถหรือไม่เต็มใจที่จะตอบสนอง การดำเนินการนี้เป็นเพียงรูปแบบหนึ่งของการประกันว่าผู้ประสบภัยจะได้รับการปกป้องสิทธิมนุษยชน

นอกจากนี้ อาเซียนยังสามารถส่งเสริมบทบาทของคณะกรรมาธิการระหว่างรัฐบาลอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (AICHR) ซึ่งจัดตั้งขึ้นในเดือนตุลาคม พ.ศ. 2552 ในฐานะองค์กรที่ปรึกษาของอาเซียน คณะกรรมาธิการฯ ส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนและความร่วมมือระดับภูมิภาคด้านสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียน

ความมั่นคงของมนุษย์เป็นหนึ่งในประเด็นสำคัญของอาเซียน โดยเฉพาะอย่างยิ่งต่อการพัฒนาประชาคมอาเซียนที่มุ่งเน้นประชาชนและมีประชาชนเป็นศูนย์กลางในอนาคต อาเซียนต้องให้ความสำคัญกับการสร้างหลักประกันการพึ่งพาตนเอง ความมั่นคงทางอาหาร และความมั่นคงในภูมิภาค ผ่านแนวทางการแก้ปัญหาเชิงนวัตกรรมเพื่อบรรลุความมั่นคงของมนุษย์อย่างครอบคลุม

ในขณะเดียวกัน ประเด็นความมั่นคงของมนุษย์ก็เป็นหนึ่งในประเด็นสำคัญที่เวียดนามมุ่งหมายไว้ตามมติของสมัชชาใหญ่พรรคคอมมิวนิสต์เวียดนาม ครั้งที่ 13 ในการกำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศในช่วงปี พ.ศ. 2564-2573 พรรคของเราได้กำหนดนโยบายว่า “การเสริมสร้างการบริหารจัดการการพัฒนาสังคม การสร้างหลักประกันความก้าวหน้าและความเท่าเทียมทางสังคม และความยั่งยืนในนโยบายสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งสวัสดิการสังคม ความมั่นคงทางสังคม และความมั่นคงของมนุษย์”

ในบรรดาภารกิจหลัก 6 ประการของสมัยประชุมสภาคองเกรสชุดที่ 13 นั้น มีภารกิจคือ "การปลุกเร้าความปรารถนาในการพัฒนาประเทศที่เจริญรุ่งเรืองและมีความสุข การอนุรักษ์และส่งเสริมคุณค่าทางวัฒนธรรมและความเข้มแข็งของประชาชนชาวเวียดนามในการสร้างและปกป้องมาตุภูมิและการบูรณาการระหว่างประเทศ การดำเนินนโยบายทางสังคมที่ดี การสร้างหลักประกันความมั่นคงทางสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ การปรับปรุงคุณภาพชีวิตและดัชนีความสุขของประชาชนชาวเวียดนาม"

ดังนั้น การชี้แจงประเด็นความมั่นคงของมนุษย์สำหรับอาเซียนจะช่วยส่งเสริมการเชื่อมโยงระหว่างเวียดนามและอาเซียนในเป้าหมายการพัฒนาร่วมกันของภูมิภาค

จุดอ่อนของ “วิถีอาเซียน” ในฐานะ “กลไกอาเซียนเพื่อการจัดการภัยพิบัติในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้” คือหลักการที่รัฐเป็นผู้รับผิดชอบหลักในการจัดการภัยพิบัติที่เกิดขึ้นในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งของประเทศ รัฐมีหน้าที่รับผิดชอบโดยสมบูรณ์ในการปกป้องพลเมืองที่ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติโดยการรับรองการปฏิบัติตามสิทธิมนุษยชน อย่างไรก็ตาม หลักการอธิปไตยของรัฐโดยสมบูรณ์และการไม่แทรกแซงภายใต้ “วิถีอาเซียน” จะไม่ประสบความสำเร็จในการแก้ไขปัญหาความมั่นคง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีภัยพิบัติร้ายแรงที่ชายแดนประเทศ รวมถึงเมื่อเกิดความขัดแย้งทางอาวุธที่ประเทศไม่สามารถหรือไม่เต็มใจที่จะรับมือ

(*) สถาบันเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ศึกษา

(**) สถาบันความมั่นคงของประชาชน

แหล่งที่มา