L'intention des États-Unis de restreindre les investissements en Chine

Invoquant la sécurité nationale, le gouvernement américain envisage de renforcer la réglementation sur les capitaux étrangers, mais son application sera difficile.

Ces derniers mois, le débat sur le durcissement de la réglementation des investissements en Chine s'est enflammé dans la sphère politique américaine. En mars, les départements du Trésor et du Commerce américains ont publié les ébauches de ce plan.

En avril, le conseiller à la sécurité nationale Jake Sullivan a dévoilé cette politique lors d'un discours. Le président Biden devrait publier un décret à ce sujet. Les alliés des États-Unis envisagent également des restrictions similaires. Le 20 juin, la Commission européenne a annoncé le plan, sans toutefois donner plus de détails.

Le contenu précis de la politique américaine n'a pas été annoncé. Cependant, The Economist prédit que le décret de M. Biden devrait se concentrer sur le contrôle des investissements dans trois types de technologies considérées comme contribuant au « renforcement » de la puissance du pays : les semi-conducteurs avancés, l'intelligence artificielle (IA) et l'informatique quantique. Paul Rosen, responsable de la supervision de la sécurité des investissements au ministère des Finances, a révélé que la réglementation portera sur les « capitaux d'investissement associés au savoir-faire et à l'expertise ».

L'intention des États-Unis de restreindre les investissements en Chine — Graphique d'un économiste sur les projets américains visant à renforcer les règles sur les capitaux étrangers.

Ces contrôles d'investissement ne sont pas entièrement nouveaux. Certaines entreprises liées à l'armée chinoise se sont vu interdire l'accès à des investissements. La loi américaine sur les puces électroniques interdit également aux entreprises bénéficiant de subventions gouvernementales de réaliser des investissements susceptibles de bénéficier à l'industrie chinoise des semi-conducteurs.

Selon The Economist , le durcissement de la réglementation n'affectera probablement qu'une petite fraction des investissements américains dans les entreprises chinoises, qui totalisaient plus de 1 000 milliards de dollars à la fin de 2021. Selon les données du cabinet de recherche Rhodium Group, les entreprises américaines ont réalisé 120 milliards de dollars d'investissements directs étrangers en Chine et 62 milliards de dollars d'investissements en capital-risque (VC) au cours de la dernière décennie.

Mais le durcissement des règles pour les investisseurs comporte toujours des risques. Premièrement, des règles trop larges peuvent restreindre les flux de capitaux et peser sur les investisseurs sans raison valable. Deuxièmement, il est difficile d'identifier les investissements susceptibles de divulguer des secrets technologiques.

Un géant technologique cherchant à accroître ses investissements dans l'informatique de pointe en Chine pourrait facilement identifier une violation réglementaire. En revanche, les investissements en capital-risque sont plus complexes. Par exemple, un fonds peut acquérir une entreprise sans lui apporter d'avantage opérationnel. En revanche, un petit investissement en capital-risque peut s'accompagner d'une expertise technique qu'il est judicieux de protéger.

Selon le Center for Security and Emerging Technology, une unité de recherche politique basée à Washington, entre 2015 et 2021, les capitaux des investisseurs américains - y compris les fonds de capital-risque d'Intel et de Qualcomm - ont représenté 37 % des 110 milliards de dollars levés par les entreprises chinoises d'IA.

La soif de rendement des fonds de pension américains les a rendus bénéficiaires de ces investissements. GGV Capital, par exemple, est l'un des investisseurs américains les plus actifs dans les entreprises chinoises d'IA, selon les données de PitchBook. GGV Capital a également reçu environ 2 milliards de dollars de six autres fonds totalisant 600 milliards de dollars d'actifs au cours de la dernière décennie.

Le risque que représentent de tels investissements pour la sécurité nationale des États-Unis reste une question ouverte. Les investisseurs chinois pourraient-ils intervenir pour financer ces investissements si les investisseurs américains étaient soumis à des restrictions ?

Certains estiment que l’administration Biden devrait fournir des réponses plus définitives avant de demander aux gestionnaires d’actifs et aux fonds de pension – qui gèrent généralement des centaines de fonds d’investissement mondiaux – de rechercher des traces d’entreprises technologiques chinoises dans leurs portefeuilles.

Un autre danger réside dans le risque de confusion. Sous la direction de M. Biden, la politique économique et la sécurité nationale deviennent de plus en plus indissociables, selon The Economist .

L’année dernière, le président a demandé au Comité sur les investissements étrangers aux États-Unis (CFIUS), l’agence qui supervise les investissements aux États-Unis, d’examiner des facteurs plus larges, notamment la résilience de la chaîne d’approvisionnement.

En matière d'investissement étranger, il peut être difficile d'évaluer rigoureusement les transactions au regard des critères généraux d'intérêt national. Ce sont les préoccupations liées à la bureaucratie qui ont conduit certains à proposer des contrôles par le biais des politiques de sanctions existantes.

Graphiques : Economist — Graphiques : *Economist*

Un autre problème est que, même si la politique initiale d’investissement étranger de M. Biden était censée limiter les accords menaçant la sécurité nationale, les faucons à l’extérieur de la Maison Blanche ne manquaient pas de l’utiliser comme un outil pour une intervention plus large en matière de politique industrielle.

En 2021, un groupe bipartisan de législateurs a présenté un projet de loi sur le filtrage des investissements étrangers, suffisamment large pour affecter plus de 40 % des investissements américains en Chine, selon le Rhodium Group. Le mois dernier, une version actualisée a été publiée. Elle limiterait les investissements non seulement dans les technologies de pointe, mais aussi dans des secteurs comme l'automobile et l'industrie pharmaceutique, et donnerait à la Maison Blanche le pouvoir d'élargir la liste.

Le renforcement des restrictions commerciales ne se limite pas aux États-Unis. Le sommet du G7 de mai s'est engagé à le faire. L'impact sur les investissements occidentaux en Chine dépendra de l'ampleur des restrictions finalement adoptées.

Malgré ces projections, les investissements américains ont en réalité diminué. Les flux de capital-risque vers la Chine ont chuté de plus de 80 % depuis leur pic de 2018. L'une des raisons est la détérioration de l'environnement des affaires en Chine.

Ce mois-ci, Sequoia, une importante société de capital-risque américaine, a annoncé qu'elle allait scinder ses opérations en Chine d'ici 2024. Les décideurs politiques bellicistes sont désormais rassurés par le fait que les flux de capitaux ont ralenti sans qu'ils aient à intervenir.

Phien An ( selon The Economist )

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