Les États-Unis entendent renforcer leurs investissements en Chine

Invoquant des raisons de sécurité nationale, le gouvernement américain envisage de durcir la réglementation sur les capitaux étrangers, mais son application s'annonce difficile.

Ces derniers mois, le débat sur le renforcement de la réglementation des investissements en Chine s'est enflammé dans la sphère politique américaine. En mars, les ministères américains du Trésor et du Commerce ont publié des versions préliminaires de ce plan.

En avril, le conseiller à la sécurité nationale, Jake Sullivan, a dévoilé cette politique lors d'un discours. Le président Biden devrait signer un décret présidentiel à ce sujet. Les alliés des États-Unis envisagent également des restrictions similaires. Le 20 juin, la Commission européenne a annoncé ce plan, sans toutefois fournir de précisions.

Le contenu précis de la politique américaine n'a pas été annoncé. Cependant, The Economist prévoit que le décret présidentiel de M. Biden devrait porter sur le contrôle des investissements dans trois technologies considérées comme contribuant au renforcement de la puissance nationale : les semi-conducteurs avancés, l'intelligence artificielle (IA) et l'informatique quantique. Paul Rosen, chargé de la supervision de la sécurité des investissements au ministère des Finances, a indiqué que la réglementation concernera les « capital d'investissement liés au savoir-faire et à l'expertise ».

Infographie d'Economics sur les projets américains de durcissement des règles relatives aux capitaux étrangers.

Ces mesures de contrôle des investissements ne sont pas entièrement nouvelles. Certaines entreprises liées à l'armée chinoise se voient interdire de recevoir des investissements. La loi américaine sur les semi-conducteurs (Chip Act) interdit également aux entreprises bénéficiant de subventions publiques d'effectuer des investissements susceptibles de profiter à l'industrie chinoise des semi-conducteurs.

Selon The Economist , le durcissement de la réglementation ne devrait concerner qu'une petite partie des investissements américains dans les entreprises chinoises, qui totalisaient plus de 1 000 milliards de dollars fin 2021. D'après les données du cabinet d'études Rhodium Group, les entreprises américaines ont réalisé 120 milliards de dollars d'investissements directs étrangers en Chine et 62 milliards de dollars d'investissements en capital-risque au cours de la dernière décennie.

Toutefois, le durcissement des règles applicables aux investisseurs comporte des risques. D'une part, des règles trop générales peuvent restreindre les flux de capitaux et pénaliser les investisseurs sans raison valable. D'autre part, il est difficile d'identifier les investissements susceptibles de divulguer des secrets technologiques.

Un géant technologique souhaitant accroître ses investissements dans le calcul haute performance en Chine pourrait facilement identifier une infraction réglementaire. En revanche, les investissements en capital-risque sont plus complexes. Par exemple, un fonds peut acquérir une entreprise sans pour autant lui apporter d'avantage opérationnel. Un petit investissement en capital-risque, à l'inverse, peut s'accompagner d'une expertise technique qu'il est essentiel de protéger.

Selon le Center for Security and Emerging Technology, un centre de recherche politique basé à Washington, entre 2015 et 2021, les capitaux provenant d'investisseurs américains — y compris les fonds de capital-risque d'Intel et de Qualcomm — ont représenté 37 % des 110 milliards de dollars levés par les entreprises chinoises spécialisées dans l'IA.

La soif de rendement des fonds de pension américains les a incités à profiter de tels investissements. GGV Capital, par exemple, est l'un des investisseurs américains les plus actifs dans les entreprises chinoises d'IA, selon les données de PitchBook. GGV Capital a également reçu environ 2 milliards de dollars de six autres fonds, totalisant 600 milliards de dollars d'actifs, au cours de la dernière décennie.

Le risque que de tels investissements représentent pour la sécurité nationale des États-Unis reste une question ouverte. Des investisseurs chinois pourraient-ils intervenir pour fournir des financements si les investisseurs américains étaient soumis à des restrictions ?

Certains estiment que l'administration Biden devrait fournir des réponses plus définitives avant de demander aux gestionnaires d'actifs et aux fonds de pension — qui gèrent généralement des centaines de fonds d'investissement mondiaux — de rechercher des traces d'entreprises technologiques chinoises dans leurs portefeuilles.

Un autre danger réside dans le risque de confusion. Selon The Economist , sous la présidence de M. Biden, politique économique et sécurité nationale sont de plus en plus indissociables.

L'an dernier, le président a demandé au Comité sur les investissements étrangers aux États-Unis (CFIUS), l'agence qui supervise les investissements aux États-Unis, d'examiner des facteurs plus larges, notamment la résilience de la chaîne d'approvisionnement.

En matière d'investissements étrangers, il peut s'avérer difficile d'évaluer rigoureusement les transactions au regard des intérêts nationaux. Ce sont les préoccupations liées à la bureaucratie qui ont conduit certains à proposer des contrôles par le biais des sanctions existantes.

Graphiques : Economist

Un autre problème réside dans le fait que, si la politique initiale de M. Biden en matière d’investissements étrangers était censée limiter les transactions qui menaçaient la sécurité nationale, les faucons hors de la Maison Blanche ne manquaient pas pour l’utiliser comme un outil d’intervention plus large en matière de politique industrielle.

En 2021, un groupe de parlementaires des deux partis a présenté un projet de loi sur le contrôle des investissements étrangers, suffisamment large pour concerner plus de 40 % des investissements américains en Chine, selon Rhodium Group. Le mois dernier, une version actualisée a été publiée, restreignant les investissements non seulement dans les technologies de pointe, mais aussi dans des secteurs comme l'automobile et l'industrie pharmaceutique, et donnant à la Maison-Blanche le pouvoir d'élargir cette liste.

Le renforcement des restrictions commerciales ne se limite pas aux États-Unis. Le sommet du G7 en mai dernier comprenait un engagement en ce sens. L'impact sur les investissements occidentaux en Chine dépendra de l'ampleur des restrictions qui seront finalement adoptées.

Malgré ces prévisions, les investissements américains ont en réalité diminué. Les flux de capital-risque vers la Chine ont chuté de plus de 80 % depuis leur pic de 2018. L'une des raisons est la détérioration du climat des affaires en Chine.

Ce mois-ci, Sequoia, une importante société américaine de capital-risque, a annoncé son intention de se séparer de ses activités en Chine d'ici 2024. Les décideurs politiques les plus bellicistes sont désormais rassurés de constater que les flux de capitaux ont ralenti sans qu'ils aient eu à intervenir.

Phien An ( selon The Economist )

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