Системное мышление в вопросах административной реформы в контексте двухуровневого местного самоуправления во Вьетнаме

TCCS — С 1 июля 2025 года в нашей стране официально будет действовать двухуровневая модель местного самоуправления во всех 34 провинциях и городах. После реорганизации внедрение новой модели и сокращение числа промежуточных уровней потребует изменения управленческого мышления, применения системного подхода к управлению, функционированию и административной реформе, чтобы двухуровневая модель местного самоуправления стала по-настоящему эффективной.

Генеральный секретарь То Лам инспектирует деятельность двухуровневых органов местного самоуправления в Ханое , 1 июля 2025 г._Фото: tienphong.vn

Системное мышление – это метод восприятия проблем в общих отношениях, определения структуры, функций и взаимодействия между составными элементами ⁽¹⁾ . Системное мышление помогает рассматривать административную реформу не только как реструктуризацию организации, но и как перестройку отношений, информационных потоков, функций и обязанностей в единой экосистеме управления. При этом административный аппарат рассматривается как единое целое, состоящее из множества подсистем: институтов, человеческих ресурсов, технологий, финансов, права и культуры государственной службы. Каждое изменение в элементе вызывает реакцию во всей системе. Если административная реформа заключается лишь в «срезании верхней части» без корректировки информационных потоков, кадрового потенциала или цифровых технологий , система будет разбалансирована.

Системное мышление в организационной структуре и практических требованиях

В последние годы административная реформа стала одним из основных направлений стратегии построения и совершенствования социалистического правового государства Вьетнама. Административная реформа принесла множество позитивных результатов, таких как упрощение административных процедур, внедрение информационных технологий в сферу государственных услуг и постепенная оптимизация государственного аппарата управления на всех уровнях. Однако с точки зрения системного мышления эти реформы по-прежнему носят частичный характер, не синхронизированы в институциональном, технологическом, ресурсном и организационном плане. На протяжении длительного периода истории страны трёхуровневая модель местного самоуправления (коммуна, район, провинция) играла важнейшую роль, особенно районный уровень, который считался «крепостью» социально -экономического развития, обеспечения национальной обороны и безопасности. Однако, вступая в новый этап развития, эта модель выявила «узкие места» в функционировании системы, такие как:

Иерархическая структура приводит к дублированию и перегрузке. В трёхуровневой модели распределение задач между провинциями, районами и коммунами на практике по-прежнему имеет множество недостатков. В большинстве областей, таких как базовое строительство, экологические ресурсы, управление населением, образование, здравоохранение и т. д., применяется трёхуровневая процедура утверждения. Это не только замедляет обработку, но и затрудняет распределение конкретных обязанностей в случае нарушений.

Промежуточный уровень функционирует формально и неэффективно. Районный уровень считается «транзитным звеном» между провинцией и коммуной, но его полномочия в принятии решений фактически ограничены. Наиболее важные решения по-прежнему принимаются провинцией, в то время как коммуна отвечает за их реализацию. Поэтому во многих местах районное правительство существует как формальный административный уровень, что приводит к расточительству кадровых ресурсов и бюджета. Практика также показывает, что во многих населённых пунктах при возникновении чрезвычайных ситуаций (стихийных бедствий, земельных споров, протестов и т. д.) районное правительство часто реагирует медленно, не может принимать немедленные решения и вынуждено ждать указаний с провинциального уровня. Это демонстрирует негибкость промежуточного уровня, не обладающего достаточно сильным координационным потенциалом ⁽²⁾ .

Уровень коммуны пассивен, лишен власти и возможностей. Органы власти на уровне коммуны, наиболее близкие к народу, часто рассматриваются как место для «исполнения административных распоряжений» без права принятия решений. Все важные вопросы, будь то небольшие инвестиции в инфраструктуру, управление государственными землями, рассмотрение нарушений строительных норм и т. д., должны быть согласованы или одобрены на уровне района и провинции. Это приводит к тому, что коммуны теряют инициативу и ответственность перед народом. Во многих местах кадры на уровне коммун не прошли надлежащую подготовку и не обладают комплексным управленческим потенциалом.

Дисбаланс в децентрализации и делегировании полномочий. Сильная децентрализация и делегирование полномочий на места – это политика партии, которая активно реализуется партийными комитетами всех уровней для стимулирования динамизма, креативности и поощрения позитивного настроя и инициативы на всех уровнях, в секторах и на местах. Однако на деле децентрализация ограничилась лишь административными вопросами, не имея соответствующих финансовых и кадровых механизмов. Хотя на уровне коммун «поставлены задачи», они не имеют права координировать бюджет, что приводит к ситуации «передачи работ на подряд без распределения инструментов». Кроме того, специализированные учреждения, подчиненные районам, департаментам и секторам, часто склонны «держаться за власть» или боятся ответственности, не обмениваясь данными инициативно, что затрудняет многоуровневую координацию и обмен информацией. Это проявление жёсткого вертикального управленческого мышления, которое не отражает гибкую операционную систему, требуемую современным государственным управлением.

Система ещё не полностью цифровизирована. Основным «узким местом» является разрозненность и отсутствие системной связности в применении информационных технологий в административном управлении. Каждый уровень имеет свою собственную программную платформу, что приводит к «фрагментации информации» и сложностям синхронизации данных. Например, в сфере гражданского состояния сведения о рождении, смерти и регистрации брака необходимо многократно вводить в систему на уровне коммуны, района и органов юстиции, при этом синхронизация данных не осуществляется в режиме реального времени. Это не только создаёт неудобства для населения, но и снижает управленческий потенциал государства.

Ограничения и «узкие места» в функционировании трёхуровневой модели местного самоуправления обусловливают острую необходимость её замены двухуровневой моделью местного самоуправления в целях удовлетворения потребностей национального развития. Эта трансформация — не просто реорганизация административного аппарата, а шаг к реформированию структуры системы государственного управления. В этом контексте системное мышление играет ключевую роль в предотвращении дисфункций, дублирования задач и разрывов цепочек государственных услуг.

Для эффективной работы двухуровневого местного самоуправления необходимо пересмотреть весь поток функций, информационных потоков, механизмов координации между подразделениями и способ выполнения задач в едином и адаптируемом целом. Восстановление потока информации и механизмов принятия решений является неотложным. В трехуровневой модели районный уровень является местом передачи инструкций из провинции в коммуну и отражения проблем с низовых уровней. Без районного уровня этот поток будет затронут, если не будет достаточно сильной цифровой инфраструктуры и четких правил координации. Поэтому применение цифровых технологий, соединение данных и создание двустороннего информационного портала между провинцией и коммуной являются неотложными требованиями. Без синхронной платформы данных и цифровой связи информация будет блокироваться, обратная связь будет медленной, а решения будут необоснованными, что приведет к застою или противоречиям в реализации ⁽³⁾ .

В новой модели необходимо пересмотреть роль и полномочия коммунального уровня. Ранее коммуны зачастую выполняли лишь простые административные задачи или обеспечивали жизнеобеспечение населения. В новой модели коммуны должны взять на себя многие функции, принадлежащие районному уровню, такие как управление земельными ресурсами, выдача разрешений на строительство небольших объектов, предотвращение и контроль стихийных бедствий, урегулирование споров, обеспечение безопасности и порядка на территории и т. д. Это требует комплексных инвестиций в инфраструктуру, бюджет, персонал, правовые инструменты и управленческий потенциал. Необходим механизм «условного делегирования» полномочий с провинциального уровня коммунам, включая финансирование и человеческие ресурсы, вместо того, чтобы просто поручать дополнительные задачи без обеспечения их выполнения.

Административный контроль и надзор в двухуровневой системе местного самоуправления необходимо перестроить. Ранее районный уровень выполнял функции инспекции, проверки и надзора за уровнем коммун. При упразднении районного уровня необходимо создать новую модель надзора, такую как: перекрёстный надзор между коммунами в кластере, вертикальный надзор со стороны специализированного ведомства провинции, а также одновременное применение цифровых инструментов надзора, таких как оценка качества административных услуг на основе данных, полученных от населения.

Системное мышление также должно применяться в региональной и межкоммунальной координации, особенно в задачах, которые невозможно выполнить независимо, таких как сбор отходов, водоснабжение, охрана границ, борьба с инфекционными заболеваниями и т. д. Во Франции концепция межкоммунальной модели превратилась в конкретную организационную модель, в которой небольшие коммуны объединяют ресурсы для создания координационного совета с правом принятия решений в рамках собственного бюджета, который контролируется государством. Применение межкоммунальной модели с управлением бюджетом и разделением полномочий для кластеров коммун способствует повышению эффективности предоставления государственных услуг в этой стране ⁽⁴⁾ . Такой подход соответствует концепции «кооперативной сети», а не модели «подчиненный-главный», что подходит для реалий Вьетнама, где многие соседние коммуны имеют одинаковые географические условия, население и схожие проблемы управления.

Япония – одна из стран с двухуровневой системой административного управления на местном уровне. После объединения небольших административных единиц в 2005 году Япония внедрила сетевое управление, децентрализацию со строгими правовыми нормами и переподготовку всех должностных лиц на уровне общин ⁽⁵⁾ . Объединение низовых административных единиц имеет решающее значение для совершенствования системы местного самоуправления и повышения управленческого потенциала низовых органов власти в Японии. Аналогичным образом, Сингапур не сохраняет промежуточный уровень, а обеспечивает предоставление государственных услуг благодаря мощной системе электронного правительства и централизованному управлению ⁽⁶⁾ .

Решения по продвижению административной реформы на основе системного мышления

Сотрудники отделения Тамбинь в городе Хошимин советуют людям использовать планшеты для поиска информации при посещении отделения для прохождения административных процедур. Фото: plo.vn

Для продолжения административной реформы в контексте двухуровневого местного самоуправления необходимо внедрять решения, основанные на системном мышлении, то есть комплексно обрабатывать одновременно составляющие элементы системы, с синхронной координацией между организацией аппарата, правовыми институтами, человеческим потенциалом и технологической платформой.

Прежде всего , необходимо оперативно издать конкретные документы, регулирующие реализацию Закона об организации местного самоуправления (Закон № 72/2025/QH15), принятого 15-м Национальным собранием 16 июня 2025 года. Это исторический правовой документ, создающий прочную правовую основу для организации административных единиц и двухуровневой модели местного самоуправления, впервые организованной в нашей стране. Для синхронной и эффективной реализации закона правительству необходимо оперативно издать входящие в его компетенцию правовые документы, чтобы пересмотреть задачи и полномочия органов местного самоуправления, оперативно скорректировать деятельность нового аппарата после реорганизации и избежать ситуации «правовых пробелов». Задержки в разработке и завершении правовых документов влияют на бесперебойную работу новых агентств и подразделений, вызывая путаницу у должностных лиц и государственных служащих и потенциально приводя к перебоям и застою в работе.

Во-вторых , необходимо внедрить цифровое правительство и большие данные в качестве основы для работы нового правительства. Каждой коммуне необходима электронная система для получения, обработки и реагирования на запросы о предоставлении государственных услуг. На провинциальном уровне эффективно функционирует интеллектуальный операционный центр (ИОЦ), который контролирует качество реализации и оценивает эффективность работы по конкретным показателям. Опыт Сингапура показывает, что благодаря интеграции данных между уровнями и секторами через платформу «Умная нация» правительство может оперативно реагировать на проблемы людей и одновременно оценивать эффективность работы чиновников на основе практических данных, а не только формальных отчетов ⁽⁷⁾ .

В-третьих , необходимо систематически и многозадачно повышать квалификацию кадров. Кадры на уровне общин должны обучаться не только экспертным знаниям, но и навыкам межсекторальной координации, финансового управления, технологий и действий в чрезвычайных ситуациях (стихийные бедствия, эпидемии и местная безопасность). В то же время провинциям необходимо разработать модель «низовой правительственной академии» для подготовки кадров общин в соответствии с новыми требованиями. После объединения населённых пунктов в 2005 году Япония внедрила политику «комплексной переподготовки кадров общин» через региональные академии, что способствовало повышению качества управления и укреплению общественного доверия ⁽⁸⁾ .

В-четвертых , необходимо создать межкоммунальные координационные центры в коммунальных кластерах с большой численностью населения, особыми условиями или расширяющимися городскими территориями. Эти центры действуют как единое целое по управлению общими ресурсами (здравоохранение, транспорт, электроснабжение, водоснабжение, профилактика и контроль эпидемий и т. д.). Центры могут быть назначены провинциями или созданы самими коммунами, создавая гибкий, эффективный и автономный механизм, а не полностью зависящий от них. Эту модель можно перенять у федеральных зон сотрудничества в Германии, где низовые организации сохраняют относительную независимость, но координируют свои действия для более эффективного управления ⁽⁹⁾ .

В-пятых , разработать набор показателей для оценки системы административной реформы, включая: время обработки документов, уровень удовлетворенности населения, скорость использования онлайн-государственных услуг, эффективность работы должностных лиц коммун, уровень координации между провинциями, коммунами, департаментами и отделениями. Публиковать результаты оценки для стимулирования активной конкуренции и повышения ответственности.

Переход к двухуровневой модели местного самоуправления – это важнейшая революция, направленная на оптимизацию аппарата, повышение эффективности управления и создание новых пространств для социально-экономического развития. Отсутствие системного мышления в процессе эксплуатации новой модели легко приведет к перегрузке, распылению ресурсов и снижению эффективности, что потребует реформы, сопровождаемой комплексной реструктуризацией аппарата, институтов, технологий и людей в системных, интерактивных и отзывчивых отношениях. Административная структура эффективна только тогда, когда она спроектирована как непрерывно функционирующая экосистема, гибко связанная и координируемая данными, законом и подотчётностью.

-------------------------

(1), (3) См.: Нгуен Динь Ку: Системное мышление в государственном управлении , Издательство «Политическая теория», Ханой, 2021 г.
(2) См.: Нгуен Тхи Тху Хиен: «Сокращение промежуточных административных уровней: теория и практика», Журнал государственного управления , Ханой, 2024, № 2
(4) См.: Организация экономического сотрудничества и развития: Территориальная реформа во Франции: тенденции и проблемы, Издательство ОЭСР, 2020 г.
(5), (8) См.: Накамура, К .: Управление после слияния в Японии: проблемы системной интеграции, Японский журнал исследований управления , 2017 г.
(6), (7) Тан, К .: Управление и предоставление государственных услуг в Сингапуре, Азиатский журнал государственного управления, 2018 г.
(9) Германское общество международного сотрудничества (GIZ): Реформа государственного управления в Германии , 2021 г.

Источник: https://tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/1113302/tu-duy-he-thong-ve-cai-cach-hanh-chinh-trong-boi-canh-chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-o-viet-nam.aspx