Qui gère et exploite les autoroutes ?

Il y a trop de réglementations, mais trop peu de fonds et de personnel.

Dans le projet de loi routière actuellement en cours d'examen, le ministère des Transports propose d'ajouter cinq méthodes d'exploitation des infrastructures routières, notamment : l'exploitation directe (l'État gère, perçoit et entretient directement les infrastructures) ; le transfert du droit de percevoir les péages sur l'autoroute ; la location du droit d'exploiter les infrastructures routières ; le transfert du droit d'exploiter les infrastructures routières pour une période limitée ; et l'octroi du droit d'exploiter et de gérer en vertu de la loi sur l'investissement selon la méthode du partenariat public-privé (OPP).

L'autoroute Hô Chi Minh-Ville - Trung Luong est la première autoroute à adopter un modèle de concession pour la gestion privée.

La proposition du ministère des Transports s'appuie sur le constat que, dans les dix prochaines années, le budget nécessaire aux nouveaux investissements autoroutiers atteindra près de 240 000 milliards de VND, tandis que les fonds d'entretien ne couvrent qu'environ 45 % de ce besoin. Par ailleurs, attirer des investisseurs dans les projets autoroutiers s'avère difficile en raison de l'absence d'un cadre juridique clair et attractif. De plus, trouver du personnel qualifié pour gérer et exploiter les autoroutes demeure un défi majeur.

Concrètement, pour assurer la gestion et l'exploitation des autoroutes, il faut en moyenne deux techniciens par kilomètre de route. Par conséquent, d'ici 2025, environ 6 000 agents seront nécessaires pour la gestion et l'exploitation des autoroutes, et 10 000 d'ici 2030. Cela représente une charge importante pour l'Administration des routes du Vietnam dans les années à venir, car elle sera responsable de la gestion, de l'exploitation et de l'entretien d'un vaste réseau d'autoroutes et de plus de 25 000 km de routes nationales.

Trung Luong - Voie express My Thuan

S'adressant au journal Thanh Nien, un responsable de l'Administration des routes du Vietnam a déclaré que, conformément à la réglementation, une fois les travaux d'investissement et de construction terminés, l'autoroute sera remise au propriétaire ou au gestionnaire pour sa gestion, son exploitation et son aménagement. Bien que l'entité responsable de la gestion et de l'utilisation de l'autoroute dépende du capital investi et du mécanisme d'investissement et de construction, elle est tenue de respecter la réglementation générale : l'autoroute doit être gérée et exploitée conformément à sa destination et à sa fonction ; elle doit être entretenue, réparée et faire l'objet d'autres travaux de maintenance afin de garantir la sécurité et la fluidité du trafic et de prévenir tout acte de vandalisme. Outre la réglementation routière générale, les autoroutes présentant des exigences particulières en matière d'exploitation et d'aménagement, le gouvernement a promulgué le décret n° 32/2014 régissant la gestion, l'exploitation et l'entretien des projets autoroutiers. Le ministère des Transports a également publié la circulaire n° 90/2014 relative à la gestion, à l’exploitation et à l’entretien des autoroutes. Cette circulaire a été ultérieurement modifiée et complétée par les circulaires n° 45/2018 et n° 08/2015, qui réglementent les opérations de secours et fixent les coûts estimatifs de ces opérations sur les autoroutes. Par ailleurs, le ministère de la Santé a publié la circulaire n° 49 relative à l’organisation et au fonctionnement des services d’urgence en cas d’accident de la circulation sur les autoroutes.

Parallèlement, le ministère des Transports exige également que chaque projet d’investissement dans la construction d’autoroutes dispose de ses propres procédures de gestion, d’exploitation et d’entretien adaptées à l’échelle du projet, aux caractéristiques opérationnelles, à l’organisation du trafic de chaque itinéraire et aux exigences spécifiques d’entretien ; des responsabilités en matière d’entretien et de réparation, des sources de financement et des méthodes d’élaboration des procédures et des plans d’entretien, ainsi que de l’organisation de leur mise en œuvre…

L'exploitation d'une autoroute implique bien plus que la simple perception de péages.

Sur la base des faits susmentionnés, le professeur agrégé Dr Tran Chung, président de l'Association vietnamienne des investisseurs dans les infrastructures de transport routier (VARSI), a affirmé qu'un cadre juridique complet et un ensemble de normes techniques spécialisées pour la gestion et l'exploitation des autoroutes constituent une lacune majeure qui doit être comblée au plus vite.

M. Chung a analysé : À l'instar d'autres pays, le réseau autoroutier vietnamien est classé comme un projet de transport spécial. Par conséquent, sa gestion et son exploitation diffèrent de celles des routes classiques. Il s'agit d'une activité représentant une charge de travail considérable et complexe. Par exemple, la gestion du péage soulève de nombreux aspects tels que la gestion des équipements, la tarification, le personnel de perception et le stockage des données pour le contrôle qualité. De plus, la gestion du trafic est une tâche essentielle, incluant l'élaboration de règles d'organisation du trafic et le maintien de la fluidité de la circulation. Actuellement, la réglementation du trafic n'est pas exhaustive sur l'ensemble du réseau, ce qui entraîne fréquemment des embouteillages sur l'autoroute. Par ailleurs, il est impératif d'intervenir rapidement en cas de dommages ou d'obstacles sur la chaussée afin de garantir la sécurité et la fluidité du trafic. Tout objet tombant sur la route doit être immédiatement détecté et dégagé. Sur le plan organisationnel, ce travail requiert un système de surveillance complet, des systèmes de dégagement des obstacles, des inspections régulières des équipements de circulation pour assurer leur bon fonctionnement, un système de prévention des infractions au code de la route et des postes de secours opérationnels 24h/24 et 7j/7.

Deuxièmement, l'entretien est crucial mais souvent négligé. De nombreuses autoroutes vietnamiennes se détériorent rapidement, en partie à cause d'un entretien insuffisant. Les gestionnaires d'autoroutes doivent inspecter et évaluer régulièrement la sécurité et la qualité du revêtement, contrôler les véhicules hors gabarit et en surcharge, et mettre en œuvre des solutions d'entretien et de réparation. Il s'agit d'un projet d'envergure aux exigences techniques complexes, nécessitant un haut niveau de professionnalisme et de spécialisation. Il requiert non seulement une inspection visuelle, mais aussi un équipement professionnel de pointe. Enfin, il y a la gestion des infrastructures le long de l'autoroute, la protection des terrains qui lui sont alloués… Par exemple, dans le cas des étals en bord de route sur l'autoroute Hanoi -Lao Cai, l'unité de gestion et d'exploitation est directement responsable.

« Gérer un hôtel 5 étoiles est très différent de gérer un hôtel 3 étoiles. De même, gérer un immeuble d'appartements de luxe est différent de gérer un immeuble d'appartements commerciaux classique. La gestion, l'exploitation et la maintenance des autoroutes sont également très spécifiques et représentent une charge de travail considérable. Selon le plan, d'ici 2030-2035, le Vietnam disposera d'environ 5 000 km d'autoroutes, pour un investissement total de près de 40 milliards de dollars américains. Il s'agit d'un important patrimoine immobilier qui doit être géré et exploité de manière optimale afin de générer des retours sur investissement ; à défaut, cela engendrera des pertes considérables pour l'économie et pour les investisseurs eux-mêmes », a déclaré M. Tran Chung.

Nécessité urgente d'élargir l'autoroute Ho Chi Minh-Ville - Trung Luong - My Thuan.

Le Bureau du Gouvernement a publié un document exposant l'avis du Vice-Premier ministre Tran Hong Ha concernant l'étude des options d'investissement pour l'élargissement de l'autoroute Hô Chi Minh-Ville - Trung Luong - My Thuan. En conséquence, le Vice-Premier ministre a chargé le ministère des Transports de mener l'étude et de proposer un investissement pour l'élargissement à 8 voies du tronçon Hô Chi Minh-Ville - Trung Luong et à 6 voies du tronçon Trung Luong - My Thuan, dans le cadre d'un partenariat public-privé (PPP) pour l'ensemble du tracé. Parallèlement, le ministère devra se concerter avec le ministère du Plan et de l'Investissement et les collectivités territoriales traversées par l'autoroute afin de convenir d'un type de contrat approprié. Le cas échéant, il devra rendre compte à l'Assemblée nationale de l'application du contrat de PPP et de la désignation de l'autorité compétente chargée de veiller au bon déroulement des travaux d'élargissement.

Du franchisage à la gestion privée

Dans les nouveaux modèles proposés, le ministère des Transports a estimé que le modèle de concession d'exploitation et de maintenance (O&M) présenterait davantage d'avantages que l'option d'autogestion par l'État, car ce dernier percevrait une redevance et n'aurait pas à allouer de capital annuel à l'exploitation et à la maintenance. Parallèlement, ce modèle apporte des avantages immatériels, tels que la mise en œuvre de la politique de socialisation, la mobilisation de ressources non étatiques pour participer à l'exploitation et à la maintenance des infrastructures de transport, la promotion du développement des entreprises et la rationalisation de la structure organisationnelle.

En réalité, le modèle selon lequel l'État construit des routes puis vend le droit de percevoir des péages, en appliquant le modèle de contrat d'exploitation et d'entretien, est mis en œuvre efficacement depuis longtemps dans de nombreux pays leaders dans le développement des réseaux autoroutiers à travers le monde, tels que les États-Unis, le Japon et la Chine.

Au Japon, les infrastructures publiques existantes générant des péages restent la propriété de l'État, mais leur exploitation et leur entretien sont confiés à des entreprises privées. Ces dernières signent des contrats d'une durée d'environ 30 ans, versant une partie du prix à l'État et le solde par mensualités. Les recettes sont utilisées pour amortir les coûts initiaux de construction des autoroutes. Les franchisés peuvent accroître leurs profits grâce à l'exploitation d'aires de repos, l'organisation d'événements pour attirer les automobilistes et la réduction des coûts de gestion et d'entretien.

Au Vietnam, l'autoroute Hô Chi Minh-Ville - Trung Luong, longue de près de 40 km et traversant les provinces de Hô Chi Minh-Ville, Long An et Tien Giang, a été la première autoroute à appliquer ce modèle de gestion sous concession. Cependant, en raison d'une mise en œuvre dans un contexte d'absence de cadre juridique pour les investissements dans le cadre d'un partenariat public-privé (PPP), notamment en ce qui concerne la réglementation des contrats d'exploitation et de maintenance, le projet a connu des infractions à la réglementation. Après l'expiration du contrat de concession de perception des péages, l'autoroute Hô Chi Minh-Ville - Trung Luong a dû cesser de percevoir les péages, ce qui a engendré de nombreux problèmes et dysfonctionnements, tels que des difficultés d'allocation de fonds pour la gestion et la maintenance ; une augmentation du volume de trafic et une réduction de la vitesse d'exploitation (seulement 60 à 70 km/h en moyenne, contre 100 km/h avant l'arrêt de la perception des péages) ; une augmentation des accidents de la route ; et des embouteillages fréquents aux heures de pointe et les jours fériés.

Selon le Dr Le Dinh Vinh, le Vietnam bénéficie d'une situation géographique unique, propice au développement autoroutier, et la demande en infrastructures, notamment autoroutières, devrait être très forte dans les années à venir. Bien que des modèles de contrats de partenariat public-privé (PPP) existent, y compris les contrats d'exploitation et de maintenance (O&M), leur mise en œuvre reste limitée car ce modèle n'est pas encore suffisamment attractif pour les investisseurs et de nombreux obstacles entravent la construction, la négociation, la signature et la mise en œuvre. Plus précisément, le système juridique actuel présente de nombreuses superpositions de réglementations concernant l'investissement, la construction et l'exploitation des autoroutes. La loi sur les PPP autorise la gestion des projets autoroutiers selon le modèle O&M, mais la loi sur la gestion des biens publics autorise également la gestion sous le modèle de concession de péage. Cette situation engendre une confusion quant à l'application de la loi pour la sélection des investisseurs chargés de la gestion et de l'exploitation. En pratique, l'absence de définition claire de la propriété des autoroutes crée parfois des difficultés pour les parties prenantes en cas d'incidents survenant lors de la gestion et de l'exploitation, car il est difficile de déterminer qui sera responsable de leur résolution. En substance, une autoroute est un système d'infrastructure complet, ce qui soulève la question de savoir si les investisseurs peuvent la mettre en œuvre de manière synchrone, de la construction à l'exploitation, ou si elle doit être divisée en composantes distinctes que plusieurs investisseurs peuvent réaliser.

« Le modèle de financement public et de gestion privée a été appliqué avec succès dans de nombreux pays et il est essentiel de développer un cadre juridique pour ce faire. Si la loi sur les routes est adoptée, une révision s'impose afin de fournir des orientations détaillées sur les clauses clés des contrats d'exploitation et de maintenance, permettant ainsi à l'État et aux investisseurs privés de disposer d'une base pour la mise en place et l'organisation de projets de gestion coopérative des autoroutes », a souligné l'avocat Le Dinh Vinh.

Il existe déjà, en pratique, une base juridique permettant de faire appliquer les contrats d'exploitation et de maintenance.

Le gouvernement a récemment publié le décret n° 25/2023 complétant la réglementation relative aux entreprises de gestion et d'exploitation des autoroutes et aux exploitants d'autoroutes. Ainsi, les entreprises de gestion et d'exploitation des autoroutes comprennent : les entreprises de projet créées en vertu de la loi sur l'investissement sous forme de partenariats public-privé (PPP) pour participer à la signature et à la mise en œuvre de contrats d'investissement, de construction, d'exploitation et de gestion d'autoroutes sous forme de PPP ; les entreprises louant ou acquérant le droit d'exploiter les infrastructures autoroutières pour une durée déterminée, conformément à la loi relative à la gestion, à l'utilisation et à l'exploitation des infrastructures de transport routier ; et les entreprises mandatées par l'État pour investir dans les autoroutes, les construire, les gérer et les exploiter. Les exploitants d'autoroutes sont les organismes et organisations mandatés par l'État pour gérer et exploiter les infrastructures autoroutières publiques. Ce décret constitue le cadre juridique permettant la mise en œuvre pratique des contrats d'exploitation et de maintenance.

Professeur agrégé Tran Chung , président de l'Association vietnamienne des investisseurs dans les infrastructures de transport routier

La loi est exhaustive, mais son application est insuffisante.

La réglementation de base est exhaustive, mais lors de sa mise en œuvre, certaines organisations et personnes chargées de la gestion et de l'exploitation de l'autoroute ne l'ont pas pleinement respectée. Dans certains cas, l'autoroute s'est dégradée, sa structure s'est déformée et la signalisation est endommagée, mais l'organisme gestionnaire a tardé à l'entretenir et à la réparer, ou a parfois omis de définir clairement les responsabilités de chaque entité dans l'exploitation et la gestion de l'autoroute.

Un fonctionnaire de l'Administration des routes du Vietnam.

Lien source: https://thanhnien.vn/ai-quan-ly-khai-thac-duong-cao-toc-185230913010020315.htm