Qui gère et exploite l'autoroute ?

Des réglementations « excessives », mais un manque d'argent et de personnel.

Dans le projet de loi routière actuellement en consultation, le ministère des Transports a proposé d'ajouter cinq méthodes d'exploitation des infrastructures routières, notamment : l'exploitation directe (l'État gère, perçoit et entretient directement les infrastructures) ; le transfert du droit de percevoir les redevances d'utilisation des autoroutes ; la location du droit d'exploiter les infrastructures routières ; le transfert du droit d'exploiter les infrastructures routières pour une durée limitée ; et le transfert des droits d'exploitation et de gestion conformément à la loi sur l'investissement sous la forme d'un partenariat public-privé (OPM).

L'autoroute Hô Chi Minh-Ville - Trung Luong est la première autoroute à avoir recours à un modèle de concession pour une gestion privée.

La proposition du ministère des Transports s'explique par le fait que, dans les dix prochaines années, le budget d'investissement pour les nouvelles infrastructures routières atteindra près de 240 000 milliards de VND, tandis que le budget d'entretien ne couvrira qu'environ 45 % de ces dépenses. Par ailleurs, l'investissement dans les autoroutes peine à attirer les investisseurs en raison de l'absence d'un cadre juridique clair et attractif. De plus, le recrutement et le recrutement de personnel pour la gestion et l'exploitation des autoroutes constituent un problème majeur.

Concrètement, pour assurer la gestion et l'exploitation du réseau autoroutier, il faut en moyenne deux techniciens par kilomètre de route. Ainsi, d'ici 2025, environ 6 000 agents seront nécessaires pour gérer et exploiter les autoroutes, et 10 000 d'ici 2030. Cela représente une tâche considérable pour l'Administration des routes du Vietnam, qui devra gérer, exploiter et entretenir un vaste réseau de plus de 25 000 km de routes nationales dans les années à venir.

Trung Luong - Voie express My Thuan

S'adressant à Thanh Nien, un responsable de l'Administration des routes du Vietnam a déclaré que, conformément à la réglementation, une fois les travaux d'investissement et de construction terminés, l'autoroute sera remise au maître d'ouvrage ou au gestionnaire du projet pour sa gestion, son exploitation et son aménagement. Bien que la responsabilité du gestionnaire et de l'usager de l'autoroute dépende du capital investi et du mécanisme d'investissement et de construction, ils doivent se conformer à la réglementation générale : l'autoroute doit être gérée et exploitée conformément à sa destination et à sa fonction ; elle doit faire l'objet d'entretiens, de réparations et autres travaux de maintenance afin de garantir la sécurité et la fluidité du trafic, et prévenir et lutter contre les empiètements sur l'infrastructure. Outre la réglementation générale applicable aux routes, les autoroutes présentant des exigences particulières en matière d'exploitation et d'aménagement, le gouvernement a promulgué le décret n° 32/2014 régissant la gestion, l'exploitation et l'entretien des ouvrages autoroutiers. Le ministère des Transports a également publié la circulaire n° 90/2014 relative à la gestion, à l’exploitation et à l’entretien des routes, laquelle a été ultérieurement modifiée et complétée par les circulaires n° 45/2018 et n° 08/2015, lesquelles réglementent les opérations de secours et fixent des normes pour ces opérations sur les routes. Par ailleurs, le ministère de la Santé a publié la circulaire n° 49 relative à l’organisation et au fonctionnement des secours d’urgence en cas d’accident de la circulation sur les routes.

Parallèlement, le ministère des Transports exige également que chaque projet d'investissement dans la construction d'autoroutes dispose de son propre processus de gestion, d'exploitation et d'entretien adapté à l'échelle du projet, aux caractéristiques d'exploitation et d'entretien, à l'organisation du trafic de chaque itinéraire et aux exigences spécifiques d'entretien ; des responsabilités en matière d'entretien et de réparation, des sources de financement pour la mise en œuvre et des méthodes d'établissement des processus et des plans d'entretien, ainsi que de l'organisation de la mise en œuvre...

L'exploitation des autoroutes ne se résume pas à la perception des péages.

Partant de ce constat, le professeur agrégé Dr Tran Chung, président de l'Association vietnamienne des investisseurs dans la construction de routes (VARSI), a affirmé que l'absence d'un cadre juridique complet et d'un ensemble de normes techniques spécialisées dans la gestion et l'exploitation des autoroutes constitue une lacune importante qui doit être comblée au plus vite.

M. Chung a analysé : À l'instar d'autres pays, le réseau autoroutier vietnamien est classé comme un projet de transport spécial. Par conséquent, sa gestion et son exploitation diffèrent de celles des routes routières classiques. Il s'agit d'une activité très lourde et complexe. Par exemple, la gestion du péage comprend de nombreux aspects tels que la gestion des équipements, les normes à respecter, le personnel affecté au péage et le stockage des données pour contrôler la qualité du service. Par ailleurs, la gestion du trafic est essentielle et inclut l'élaboration de règles de circulation pour chaque tronçon et l'organisation du trafic afin d'assurer sa fluidité. Actuellement, aucune réglementation n'est en place pour l'ensemble du réseau, ce qui entraîne fréquemment des embouteillages. De plus, il est impératif d'intervenir rapidement en cas de dommages ou d'obstacles sur la chaussée afin de garantir la sécurité et la fluidité du trafic. Tout objet tombé sur la route doit être immédiatement repéré et dégagé. Sur le plan organisationnel, ce travail nécessite un système de surveillance complet, des systèmes de dégagement des obstacles sur la chaussée, une inspection régulière du matériel de circulation afin de garantir son bon état de fonctionnement, un système de prévention des infractions au Code de la route, un poste de secours ouvert 24h/24 et 7j/7...

Deuxièmement, l'entretien est primordial, mais en réalité, il est souvent négligé. De nombreux projets au Vietnam se détériorent rapidement, en partie à cause d'un entretien insuffisant. L'exploitant autoroutier doit effectuer régulièrement des inspections et des évaluations de la sécurité et de la qualité de la chaussée, contrôler les véhicules hors gabarit et en surcharge, et prévoir des solutions d'entretien et de réparation. Ce travail, d'envergure et techniquement complexe, exige un haut niveau de professionnalisme et de spécialisation. Un simple contrôle visuel est nécessaire, ainsi que des équipements professionnels de pointe. Enfin, il faut gérer les infrastructures autoroutières et protéger les emprises foncières. Par exemple, sur l'autoroute Hanoï -Lao Cai, où des étals sont installés en bord de route, la direction et l'exploitant sont les interlocuteurs directs.

« Gérer un hôtel 5 étoiles est très différent de gérer un hôtel 3 étoiles. De même, gérer un immeuble d'appartements de luxe est différent de gérer un immeuble d'appartements commerciaux classique. La gestion, l'exploitation et la maintenance des autoroutes sont également très spécifiques et représentent un travail considérable. Selon le plan, d'ici 2030-2035, le Vietnam disposera d'environ 5 000 km d'autoroutes, pour un investissement total de près de 40 milliards de dollars américains. Il s'agit d'un immense patrimoine immobilier qui doit être géré et exploité avec soin afin d'optimiser l'investissement, faute de quoi il engendrera des pertes considérables pour l'économie et pour les investisseurs eux-mêmes », a déclaré M. Tran Chung.

Agrandissement urgent de l'autoroute Hô Chi Minh-Ville - Trung Luong - My Thuan

Le Bureau du Gouvernement dispose d'un document exposant l'avis du Vice-Premier Ministre Tran Hong Ha concernant l'étude du plan d'investissement pour l'élargissement de l'autoroute Hô Chi Minh-Ville - Trung Luong - My Thuan. En conséquence, le Vice-Premier Ministre a chargé le Ministère des Transports de superviser cette étude et de proposer un investissement pour l'élargissement à huit voies du tronçon Hô Chi Minh-Ville - Trung Luong et à six voies du tronçon Trung Luong - My Thuan, dans le cadre d'un partenariat public-privé (PPP) pour l'ensemble du tracé. Parallèlement, il est demandé de se concerter avec le Ministère du Plan et de l'Investissement et les collectivités territoriales traversées afin de convenir du type de contrat approprié. Le cas échéant, un rapport sera présenté à l'Assemblée nationale concernant la mise en œuvre du PPP, et les organismes compétents seront désignés pour assurer le bon déroulement des travaux d'élargissement.

Franchise pour la gestion privée

Dans les nouveaux modèles proposés, le ministère des Transports estime que le modèle de franchise d'exploitation et de maintenance (O&M) présente davantage d'avantages que l'autogestion, car l'État percevra une redevance et n'aura pas à allouer de capital annuel à l'exploitation et à la maintenance. Parallèlement, ce modèle générera des avantages non monétaires, tels que la mise en œuvre d'une politique de socialisation, la mobilisation de ressources non étatiques pour participer à l'exploitation et à la maintenance des infrastructures de transport, la promotion du développement des entreprises et la rationalisation des services.

En réalité, le modèle de l'État construisant des routes puis vendant les droits de perception des péages, en appliquant la forme de contrat d'exploitation et d'entretien, a été appliqué efficacement pendant longtemps dans de nombreux pays leaders dans le développement des réseaux autoroutiers du monde, tels que les États-Unis, le Japon, la Chine, etc.

Au Japon, les infrastructures publiques existantes, qui font actuellement l'objet de redevances, appartiennent toujours à l'État, mais le droit de les exploiter est cédé à une entité privée. Cette dernière exécute le contrat pendant environ 30 ans, en versant une partie des redevances à l'État et le reste par versements échelonnés. Les sociétés de gestion routière utilisent ces recettes pour amortir les coûts initiaux de construction de l'autoroute. Le concessionnaire peut ainsi accroître ses profits grâce à l'exploitation des aires de repos, organiser des événements pour attirer les automobilistes, réduire ses coûts de gestion et d'entretien, etc.

Au Vietnam, l'autoroute Hô Chi Minh-Ville - Trung Luong, longue de près de 40 km et traversant Hô Chi Minh-Ville, Long An et Tien Giang, est la première autoroute à avoir mis en œuvre ce type de concession de gestion. Cependant, en raison de l'absence de cadre juridique pour les investissements en partenariat public-privé (PPP), notamment en ce qui concerne les contrats d'exploitation et de maintenance, le projet s'est retrouvé en infraction. Après l'expiration du contrat de cession du droit de percevoir les péages, l'autoroute Hô Chi Minh-Ville - Trung Luong a dû cesser de percevoir ces derniers, entraînant de nombreux problèmes et dysfonctionnements : difficultés d'allocation de fonds pour la gestion et la maintenance ; augmentation du trafic ; réduction de la vitesse de circulation (atteignant en moyenne seulement 60 à 70 km/h, contre 100 km/h auparavant) ; hausse des accidents de la route ; et embouteillages fréquents aux heures de pointe et les jours fériés.

Le Dr Le Dinh Vinh a souligné que le Vietnam bénéficie d'une situation géographique privilégiée, propice au développement des autoroutes, et que les besoins en infrastructures, notamment autoroutières, seront considérables dans les années à venir. Bien que des modèles de contrats de partenariat public-privé (PPP), y compris des contrats d'exploitation et de maintenance (O&M), existent, leur application reste limitée car cette forme de contrat est peu attractive pour les investisseurs et de nombreuses difficultés persistent quant à la construction, la négociation, la signature et la mise en œuvre. En particulier, le système juridique actuel présente de nombreuses superpositions de réglementations en matière d'investissement, de construction et d'exploitation des autoroutes. La loi sur les PPP autorise la gestion des projets autoroutiers sous forme de contrats O&M, tandis que la loi sur la gestion des biens publics autorise également la gestion sous forme de concession à péage. Cette situation engendre une confusion quant à l'application de la loi pour le choix des investisseurs chargés de la gestion et de l'exploitation. De fait, dans certains cas où la propriété de l'autoroute n'est pas clairement définie, des difficultés surviennent pour les parties prenantes lorsque des problèmes se posent lors de la gestion et de l'exploitation, car elles ignorent quelle partie sera responsable de leur résolution. En substance, l'autoroute constitue un système d'infrastructure complet, ce qui pose le problème de savoir si l'investisseur peut la mettre en œuvre de manière synchrone, de la phase de construction à l'exploitation, ou si elle doit être divisée en composantes distinctes que de nombreux investisseurs peuvent mettre en œuvre.

« Le modèle d’investissement public et de gestion privée a été appliqué avec succès par de nombreux pays et il est nécessaire d’élaborer un cadre juridique. Si la loi sur les routes est promulguée, il est indispensable de revoir et de préciser les principales dispositions du contrat d’exploitation et de maintenance afin que l’État et les investisseurs privés disposent d’une base pour concevoir et organiser l’exploitation de projets de coopération en matière de gestion et d’exploitation des autoroutes », a souligné l’avocat Le Dinh Vinh.

Il existe une base légale pour la mise en œuvre pratique des contrats d'exploitation et de maintenance.

Le gouvernement a récemment publié le décret n° 25/2023 complétant la réglementation relative aux entreprises de gestion et d'exploitation des autoroutes et à leurs usagers. Ainsi, les entreprises de gestion et d'exploitation des autoroutes comprennent : les entreprises de projet créées en vertu de la loi sur l'investissement dans le cadre de partenariats public-privé (PPP) et participant à la signature et à l'exécution de contrats d'investissement pour la construction, l'exploitation et la gestion des autoroutes dans le cadre de PPP ; les entreprises louant ou bénéficiant d'un transfert temporaire du droit d'exploiter les infrastructures autoroutières conformément à la loi relative à la gestion, à l'utilisation et à l'exploitation des infrastructures routières ; les entreprises mandatées par l'État pour investir dans la construction, la gestion et l'exploitation des autoroutes. Les usagers des autoroutes sont les organismes et organisations mandatés par l'État pour gérer et exploiter les infrastructures publiques autoroutières. Ce décret constitue le cadre juridique pour la mise en œuvre pratique des contrats d'exploitation et de maintenance.

Professeur agrégé, Dr Tran Chung , président de l'Association des investisseurs dans la construction de routes du Vietnam

La loi est complète, mais son application est insuffisante.

Le cadre juridique de base est complet, mais lors de sa mise en œuvre, certaines organisations et personnes chargées de la gestion n'ont pas pleinement appliqué les règles. Dans certains cas, l'autoroute est dégradée, sa structure est déformée, la signalisation est endommagée, mais l'organisme gestionnaire tarde à intervenir pour l'entretien et les réparations, ou ne définit parfois pas clairement les responsabilités de chaque service pour chaque opération et gestion de l'axe.

Un officier de l'Administration des routes du Vietnam

Lien source: https://thanhnien.vn/ai-quan-ly-khai-thac-duong-cao-toc-185230913010020315.htm