Más de un año después de que Estados Unidos y sus aliados occidentales congelaran unos 300.000 millones de dólares en reservas extranjeras del banco central ruso para castigar al Kremlin por su campaña en Ucrania, Washington y Bruselas siguen discutiendo sobre cómo utilizar esos activos para apoyar a Kiev.
La necesidad de un arreglo legal satisfactorio para los activos se ha vuelto cada vez más urgente a medida que el conflicto se prolonga y el apoyo público occidental a los esfuerzos de ayuda en Ucrania comienza a disminuir.
Sede del Banco Central de Rusia en Moscú. Foto: AP
Estados Unidos y sus aliados europeos han proporcionado a Ucrania casi 200 000 millones de dólares en ayuda militar , financiera y humanitaria desde finales de febrero. Sin embargo, a medida que la guerra se prolonga y las economías occidentales lidian con la alta inflación, aprobar nuevos paquetes de ayuda para Kiev probablemente será difícil, lo que convierte los activos rusos congelados en una atractiva fuente de liquidez para Occidente.
"Si preguntas qué es más fácil políticamente , confiscar los activos de nuestros adversarios que hemos congelado o usar el dinero de los contribuyentes para ayudar a reconstruir la economía ucraniana, la respuesta es usar activos rusos", dijo Larry Summers, secretario del Tesoro de Estados Unidos durante el gobierno del ex presidente Bill Clinton, en febrero.
Algunos países occidentales creen que confiscar los activos rusos congelados para apoyar la reconstrucción de Ucrania es moralmente correcto, porque Kiev no sólo se está defendiendo de Moscú, sino que también está "defendiendo a Europa".
Los legisladores estadounidenses han presentado varios proyectos de ley para eludir las restricciones a la confiscación de los activos de reserva de un país. Recientemente, el senador James Risch, el republicano de mayor rango en el Comité de Relaciones Exteriores del Senado, presentó un nuevo proyecto de ley que otorgaría al presidente Joe Biden la autoridad para confiscar y utilizar activos rusos para ayuda no militar a Ucrania.
"Estoy intentando descongelar los activos del banco central ruso para que podamos entregárselos a Ucrania y ayudarles a reconstruirse. Es realmente lo correcto", declaró Risch en el Instituto Hudson el 29 de marzo.
Ucrania necesitará 411.000 millones de dólares en los próximos 10 años para reconstruir su devastada economía , y solo en 2023 se necesitarán al menos 14.000 millones de dólares para las necesidades críticas de reconstrucción, según una evaluación conjunta del Banco Mundial, las Naciones Unidas, la Comisión Europea (CE) y la administración del presidente Volodymyr Zelensky.
Según Chimene Keitner, profesora de derecho internacional de la Facultad de Derecho de la Universidad de California en San Francisco, Rusia debería ser quien cubra los costos de la reconstrucción en Ucrania, pero actualmente no existe un marco jurídico internacional que lo exija. Por lo tanto, apresurarse a transferir los activos rusos congelados a Ucrania podría ser más perjudicial que beneficioso.
“Muchas de las propuestas gozan de un amplio apoyo porque se ajustan a las visiones occidentales de justicia y equidad, pero no tienen en cuenta los marcos jurídicos pertinentes, que están diseñados para mantener la estabilidad del sistema financiero internacional”, dijo.
Keitner afirmó que el derecho internacional no permite la confiscación de las reservas de divisas de un gobierno, con algunas excepciones. La confiscación por parte de Estados Unidos de las reservas de divisas y oro que Rusia mantiene en sus bancos representaría una medida sin precedentes y podría generar inquietud sobre los riesgos de almacenar reservas de divisas.
Esto podría reducir la demanda de dólares por parte de los bancos centrales de todo el mundo, debilitar la moneda estadounidense y aumentar los costos de los préstamos, perjudicando a la propia economía estadounidense, explicó.
Las reservas de divisas, que pueden adoptar la forma de depósitos bancarios o bonos gubernamentales, desempeñan un papel importante en el apoyo del sistema monetario y del tipo de cambio de un país.
El banco central ruso interviene periódicamente para estabilizar la moneda vendiendo dólares y euros de sus reservas para comprar rublos. Las elevadas reservas del banco central también inspiran a los inversores la confianza de que el país puede cumplir con sus obligaciones de deuda externa.
Mientras tanto, Philip Zelikow, un experto en derecho que se desempeñó como asesor del Departamento de Estado de Estados Unidos, dijo que después de que la Asamblea General de la ONU aprobara una resolución condenando las acciones de Rusia en Ucrania, Estados Unidos y sus aliados tienen el derecho de tomar contramedidas, como confiscar las reservas de divisas, para obligar a Moscú a cumplir con sus obligaciones bajo el derecho internacional.
Sin embargo, muchas otras opiniones sostienen que la máxima autoridad de la ONU no es la Asamblea General, sino el Consejo de Seguridad, donde Rusia es miembro permanente con poder de veto.
También señalaron que cualquier respuesta a una violación del derecho internacional tendría que cumplir la condición de “reversibilidad”, mientras que la confiscación y utilización de activos de reserva por parte de Rusia violaría esta condición.
Keitner dijo que la decisión de confiscar activos rusos podría socavar el objetivo de Estados Unidos de mantener el orden global, que Washington ha utilizado durante mucho tiempo como base para sus esfuerzos por apoyar a Kiev en su enfrentamiento con Moscú.
"Si Estados Unidos va a luchar por un orden internacional basado en reglas, creo que la administración Biden también debe acatar la ley y no sentar un precedente confiscando activos de otros países", enfatizó.
La Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional (IEEPA), aprobada por Estados Unidos en 1977, otorga al presidente el poder de congelar activos extranjeros, pero no de confiscarlos, a menos que Estados Unidos sea atacado por ese país.
La Ley de Inmunidades Soberanas Extranjeras (FSIA) de 1976 protege las reservas de los bancos centrales estadounidenses de la incautación judicial. Por lo tanto, la FSIA podría impedir que Ucrania acceda a las reservas rusas en Estados Unidos, incluso si Kiev obtiene una sentencia judicial internacional.
Cualquier proyecto de ley estadounidense que busque revocar la IEEPA y la FSIA “enfrentaría importantes obstáculos constitucionales”, dijo Paul Stephan, profesor de derecho de la Universidad de Virginia.
Incluso si se aprobara dicha ley, el derecho internacional seguiría siendo un obstáculo, señaló Stephan. Esto podría acarrear graves problemas legales para Estados Unidos y Washington podría acabar pagando a Moscú su propio dinero por los activos que transfirió a Ucrania.
El presidente Vladimir Putin visita las reservas del Banco Central ruso en 2011. Foto: AFP
En Europa, la Unión Europea (UE) podría tener hasta 218 000 millones de dólares en reservas rusas, principalmente en efectivo. La UE está estudiando la posibilidad de invertirlas en activos de bajo riesgo, como bonos del Estado, y transferir los beneficios de estas inversiones a Ucrania como forma de eludir la ley, según un documento confidencial de debate del Consejo de la UE publicado en marzo.
La opción mencionada anteriormente enfrenta menos problemas legales, pero sólo podría generar unos pocos miles de millones de dólares en ingresos al año, una cantidad relativamente pequeña en comparación con las necesidades de Ucrania, dicen los analistas.
Robert Zoellick, ex presidente del Banco Mundial, dijo que Estados Unidos debería confiscar activos del banco central de Rusia ahora para ayudar a estabilizar la economía de Ucrania y debilitar la maquinaria militar de Moscú.
El uso de activos congelados del banco central ruso “enviaría una señal a Moscú de que no podrán llevar a Kiev al colapso económico”, dijo Zoellick.
Pero incluso los defensores de la confiscación de los activos rusos advierten que Estados Unidos, la UE y otros países que poseen reservas del banco central ruso deben actuar con cautela y coherencia para evitar dañar su reputación como refugios seguros para otros países.
Aunque Occidente aún no ha encontrado una forma legalmente satisfactoria de lidiar con los activos congelados de Moscú, Zoellick cree que es poco probable que el Congreso de Estados Unidos devuelva el monto total a Rusia "bajo ninguna circunstancia".
“Políticamente, Estados Unidos nunca aceptará devolver a Rusia miles de millones de dólares congelados después de haber proporcionado al menos 100.000 millones de dólares en ayuda para ayudar a Ucrania a defenderse y mantener su sustento económico”, dijo.
Según VnExpress
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