Decentralizace plánování a řízení

Decentralizace plánování na úroveň obce v modelu dvoustupňové místní samosprávy vyvolává zásadní otázku: jak dát více iniciativy lidem na místní úrovni a zároveň zachovat jednotu a synchronizaci?

Synchronizace hlavních plánů vytváří základ pro synchronní plánování a usnadňuje řízení investic. Foto: HOANG HIEP

Bez mezivrstvy, která by fungovala jako „nárazník“ mezi provinční vizí a implementací na místní úrovni, se veškerá plánovací rozhodnutí na úrovni obcí stávají přímočařejšími a rychlejšími, ale zároveň představují větší rizika, pokud chybí koordinace a kapacity. Otázkou tedy již není „měli bychom decentralizovat, či nikoli?“, ale spíše jak přepracovat koordinační mechanismus a program budování kapacit ve dvoustupňové struktuře, aby systém fungoval hladce.

Jako společný majetek

V první řadě se musíme podívat přímo na podstatu plánování. Plánování není jen soubor výkresů rozdělujících obytné pozemky, výrobní pozemky nebo mapa tras. Plánování je strategickým nástrojem státu na provinční úrovni k organizaci obytného prostoru, výrobního prostoru, infrastrukturního prostoru a ekologického prostoru ve střednědobém a dlouhodobém horizontu.

Každé plánovací rozhodnutí, i když k němu dochází na úrovni obce, stále ovlivňuje systém meziobecních silnic, schopnost uniknout povodním, síť technické a sociální infrastruktury a bezpečnost lidí tváří v tvář změně klimatu. Pokud je model místní samosprávy stále dvouúrovňový, musí být každé plánovací rozhodnutí na úrovni obce zasazeno do celkového rámce vytyčeného provincií; jinak bude celková mapa rozdělena na samostatné, obtížně propojitelné části.

V této souvislosti je snadné upadnout do jedné ze dvou polarit. Jednou je „absolutní centralizace“, kdy se provincie snaží dělat vše odshora dolů a obci ponechává pouze pasivní implementační roli. Druhou je předat veškeré formování místního prostoru obci s odůvodněním, že „obec je lidem nejblíže a nejlépe jim rozumí“.

Pokud provincie dělá všechno, plánování se může snadno oddělit od života, zejména ve venkovských a příměstských oblastech, kde jsou modely obživy a kultury velmi rozmanité. Obce, pokud to dělají samy, bez dostatečných odborných kapacit a datové infrastruktury, mohou snadno optimalizovat lokálně a obětovat tak dlouhodobé výhody širšího regionu. Chytrý dvoustupňový model musí sladit obojí, a to vytvořením silného koordinačního mechanismu na provinční úrovni a novou rolí obcí: ne jako „neochotných plánovacích architektů“, ale jako „očí, uší a rukou“ plánovacího systému.

Bližší pohled odhaluje obrovský rozdíl mezi očekáváními a kapacitami na úrovni obcí. Na úrovni obcí obvykle existuje pouze jedno oddělení katastrálního, stavebního a environmentálního oddělení, kde je několik lidí zatíženo příliš mnoha úkoly, od zeměměřictví, řešení sporů, správy stavebních zakázek až po hlášení environmentálních problémů. Hloubkové kapacity v oblasti urbanistického plánování, územního plánování, technické infrastruktury, dopravní analýzy a hodnocení rizik katastrof jsou často velmi omezené. Schopnost používat digitální nástroje, jako je GIS, mapovací software, a přístup k plánovacím databázím je také nerovnoměrná...

Plánování navíc nekončí na hranici obce. Obec, která rozšiřuje obytné pozemky do nízko položených oblastí, zasypává přírodní jezera a staví domy na odvodňovacích koridorech, přesune riziko záplav do sousedních obcí. Obec, která rozvíjí turistické oblasti a motely u řeky, může během silných dešťů neúmyslně zablokovat záchrannou cestu pro celé břehy řeky. Pokud mnoho obcí optimalizuje podle místních cílů, jako je zvětšení rozlohy obytných pozemků a přilákání několika krátkodobých projektů, celý provinční prostor se bude podle těchto výpočtů ohýbat. Bez okresní úrovně, která by „filtrovala“ návrhy, se role koordinace a „střežení celkového obrazu“ provincie stává ještě důležitější.

Bylo by však chybou vyloučit obec z plánovacího úkolu kvůli těmto rizikům. Obec je místem nejblíže lidem a nejlépe chápe velmi specifické potřeby, které je z provincie těžké vidět: která silnice je často zaplavena, která obytná oblast postrádá veřejný prostor, který potok je zahlcen odpadem, který svah eroduje, kterým lidem se zužuje obživa kvůli nepřiměřeným hranicím plánování...

Když provincie navrhne plán, aniž by naslouchala obci, aniž by shromáždila data a hlasy od obce, je snadné nakreslit krásné mapy na papír, ale obtížné je uvést do praxe. Účast obce nejenže činí plán „reálnějším“, ale také vytváří pocit spoluvlastnictví a pomáhá lidem přijmout a chránit plán jako společné bohatství.

Způsob, jak tyto dva aspekty sladit, spočívá v jasném předefinování role a pravomoci obce v procesu plánování. Obec není místem pro navrhování regionální prostorové struktury, ale místem pro poskytování aktuálních dat, navrhování potřeb a scénářů rozvoje na mikroúrovni, organizování konzultací s komunitou, kritiku plánovacích možností navržených provincií a konečně místem pro implementaci a dohled nad implementací. Provincie musí převzít veškeré koordinační, analytické, integrační a rozhodovací úkoly. Obec „neztrácí svá práva“, ale naopak je její role účasti formalizována řádným a procedurálním způsobem, místo aby jí chyběly/byla slabá odbornost a zároveň se od ní očekávalo, že bude přebírat úkoly nad rámec své působnosti.

Hierarchie přichází s přiřazením rolí

Aby provincie dobře fungovala, musí si vybudovat dostatečně silný „plánovací mozek“. Mohla by se jednat o agenturu ekvivalent provinčního úřadu pro urbanistické plánování a přestavbu, která by byla zodpovědná za tři věci: rozvoj dlouhodobé vize a územního rámce, provoz datového systému a analytických nástrojů a koordinaci veškeré interakce s obcemi.

Očekává se, že vodní turistika v okrese Huong Tra vzkvétá, jakmile budou schváleny plánované lokality pro přístav. Foto: QUOC TUAN

Tento mozek se musí spoléhat na relativně kompletní digitální datovou infrastrukturu: topografické mapy, infrastrukturní sítě, stav využití půdy, oblasti ohrožené katastrofami, chráněné oblasti a projekty, které byly a jsou realizovány. Všechny tyto informace musí být uspořádány do sdíleného mapového systému, ke kterému má každá obec přístup, může jej číst a aktualizovat část terénních dat. To je základ pro to, aby všechny plánovací nápady na úrovni obce byly umístěny ve stejné informační rovině s vizí provincie.

Na straně obcí se budování kapacit zaměřuje nejméně na čtyři skupiny: povědomí, základní odborné znalosti, datové dovednosti a dovednosti pro práci v komunitě.

Vedoucí představitelé obcí musí pochopit, že plánování se netýká jen přidávání obytných pozemků a projektů, ale také ochrany ekologického prostoru, ochrany bezpečnosti lidí a ochrany rozvojového potenciálu budoucích generací.

Kádři odpovědní za správu pozemků a výstavbu musí být vybaveni alespoň schopností číst a rozumět plánovacím mapám a pochopit minimální zásady hustoty zástavby, hranic, koridorů bezpečnosti dopravy a koridorů ochrany vodních zdrojů.

Obce se musí naučit používat nástroje pro prohlížení digitálních map, zaznamenávat záplavy, sesuvy půdy, environmentální, populační a infrastrukturní ohniska a strukturovaným způsobem je zasílat provincii.

Obce musí vědět, jak organizovat konzultační schůzky, vysvětlovat plánování srozumitelným jazykem a poctivě zaznamenávat a syntetizovat názory lidí.

Jakmile má obec takovou základní kapacitu, lze proces plánovací hierarchie v rámci dvoustupňového modelu navrhnout tak, aby byl zároveň důsledný a flexibilní. Provincie pravidelně zveřejňuje a aktualizuje hlavní rámec územního plánování; obec jej využívá k přezkoumání současné situace a k návrhu mikroúprav, jako je rozšíření některých obytných komunikací, úprava malých veřejných prostranství, reorganizace tržních prostor, přístavních mol a oblastí s malou řemeslnou výrobou. Provincie návrhy přijímá, analyzuje, vyhodnocuje a poté se rozhodne o jejich přijetí, úpravě nebo zamítnutí. Obec se tohoto procesu účastní od začátku do konce, ale konečné rozhodnutí stále patří na provinční úrovni, která je zodpovědná za celý obraz.

To vše může skutečně fungovat pouze tehdy, pokud existuje jasný mechanismus monitorování a odpovědnosti. Obce se nemohou vyhýbat odpovědnosti pod výmluvou „nedostatku kapacity“ při navrhování řešení, která slouží pouze krátkodobým zájmům nebo zájmům malých skupin. Provincie se nemohou snadno schvalovat pod výmluvou „důvěřy obci“. Decentralizace je umění přidělovat role tak, aby osoba nejblíže lidem měla větší slovo, zatímco osoba s vizí pro celý region měla větší odpovědnost.

Pokud se to podaří, decentralizace plánování na obce v rámci dvoustupňového modelu místní samosprávy se stane příležitostí k obnovení myšlení o prostorovém řízení. Provincie musí modernizovat svou datovou platformu, analytické nástroje a reorganizovat plánovací aparát profesionálnějším směrem, namísto rozptýlenosti. Obce musí zralejší vnímat rozvoj, aby se posunuly směrem k bezpečnému a důvěryhodnému životnímu prostoru pro obyvatele. Lidé prostřednictvím mechanismů participace jasněji uvidí souvislost mezi svými názory a liniemi na plánovací mapě.

Zdroj: https://baodanang.vn/phan-cap-lap-va-quan-ly-quy-hoach-3313820.html