Des armes de pointe ainsi que des éclaircissements sur les conditions d'adhésion sont les éléments que Kiev attend de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) pour obtenir une réponse définitive.
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| Le président ukrainien Zelensky et les dirigeants de l'OTAN lors du sommet de Vilnius, en Lituanie, en juillet 2023. À l'issue du sommet, l'Ukraine n'a pas reçu d'invitation à rejoindre l'Alliance. (Source : Agence Anadolu) |
Sans un nouveau soutien militaire des États-Unis, les forces terrestres ukrainiennes ne pourront pas tenir face à la puissance militaire russe. Dans ce contexte, la Chambre des représentants américaine doit se prononcer au plus vite sur le plan de dépenses d'urgence, approuvé à une écrasante majorité par le Sénat en février. La priorité absolue est de financer le réapprovisionnement de Kiev en obus d'artillerie, missiles antiaériens, missiles d'attaque et autres fournitures militaires essentielles.
Ce que l'Ukraine attend de l'OTAN
Mais même si l'Ukraine reçoit ce soutien indispensable de ses alliés, la question fondamentale demeure : comment pouvons-nous l'aider à assurer son propre avenir ? C'est la question à laquelle les dirigeants de l'OTAN devront répondre lors de leur réunion à Washington en juillet pour un sommet marquant le 75e anniversaire de l'alliance.
Pour l'OTAN, le conflit entre la Russie et l'Ukraine ne concerne pas seulement le territoire. Il s'agit aussi de l'avenir politique de l'Ukraine. La grande majorité des Ukrainiens souhaitent que leur pays devienne membre de l'OTAN et de l'Union européenne (UE).
L'UE a ouvert des négociations d'adhésion avec l'Ukraine en 2023. Mais le processus prendra des années. Parallèlement, l'Ukraine souhaite être invitée à rejoindre l'OTAN au plus vite. Cependant, les pays de l'OTAN semblent divisés sur la date d'adhésion de Kiev.
Certains membres, menés par les États baltes, la Pologne et la France, souhaitent que l'Alliance lance une invitation officielle lors du sommet de Washington en juillet. Ils estiment que le vide sécuritaire en Europe perdure depuis trop longtemps, offrant à la Russie l'occasion de combler ces zones d'ombre, comme elle l'a fait avec l'Ukraine, la Géorgie et la Moldavie.
Parallèlement, d'autres membres, dont les États-Unis et l'Allemagne, ne sont pas prêts à envisager aussi rapidement l'adhésion de l'Ukraine à l'OTAN. Le Premier ministre néerlandais sortant, Mark Rutte, qui devrait devenir le prochain secrétaire général de l'OTAN, a résumé la situation lors de la Conférence de Munich sur la sécurité en février : « Tant que le conflit perdure, l'Ukraine ne peut devenir membre de l'OTAN. »
D'anciens responsables ont également proposé diverses idées pour combler ce fossé. L'une d'elles consisterait à adresser une invitation à l'Ukraine, mais à ne la mettre en œuvre qu'à une date indéterminée. Ce serait essentiellement symbolique, puisque rien dans le traité ne s'appliquerait tant que les 32 membres n'auraient pas ratifié l'adhésion de l'Ukraine. Une autre idée consisterait à inviter l'Ukraine à entamer des négociations d'adhésion, en s'inspirant du processus d'élargissement de l'UE. Mais les candidats à l'adhésion souhaitent poursuivre sur la voie habituelle, qui consiste à adopter et à appliquer le droit européen pendant des années.
L'équivalent de l'OTAN est le Plan d'action pour l'adhésion (MAP), mais lors du sommet de Vilnius en 2023, les membres de l'OTAN ont convenu que Kiev avait « plus que rempli » les critères de ce processus. À moins que les objectifs et le calendrier des négociations ne soient clairement définis, inviter l'Ukraine à entamer des négociations la placerait dans la même situation précaire qu'elle connaît depuis 2008, lorsque l'OTAN a convenu que l'Ukraine « deviendrait » membre de l'Alliance.
Le sommet de Washington en juillet pourrait être l'occasion de combler ce fossé et de dégager un consensus au sein de l'alliance sur la question ukrainienne. La première étape consisterait à clarifier les réformes que l'Ukraine doit mener à bien et les conditions qu'elle doit remplir avant de pouvoir rejoindre l'alliance.
Deuxièmement, l'OTAN devrait prendre en charge la coordination de l'assistance militaire fournie par l'alliance de plus de 50 pays, aidant ainsi l'Ukraine à se doter d'une armée moderne et opérationnelle interarmées. Enfin, les dirigeants de l'OTAN devraient renforcer leur soutien aux capacités de défense de l'Ukraine en lui fournissant des armes de pointe, telles que des missiles à longue portée, que certains membres de l'OTAN hésitent à fournir.
L'avenir de l'Ukraine au sein de l'OTAN
Lors du sommet de Vilnius en Lituanie en juillet 2023, au lieu d’accepter d’étendre l’invitation souhaitée par l’Ukraine, les dirigeants de l’OTAN ont retardé l’examen de la question, promettant que « l’avenir de l’Ukraine est dans l’OTAN », tout en notant qu’ils n’étendraient l’invitation que « lorsque les alliés seront d’accord et que les conditions seront remplies ».
Même s’il est peu probable que l’Ukraine soit invitée au sommet de l’Alliance à Washington, l’idée issue de la conférence de Vilnius suggère une voie à suivre : l’OTAN devrait clarifier les conditions que l’Ukraine doit remplir, puis inviter Kiev à diriger des discussions au Conseil OTAN-Ukraine sur le moment et la manière dont ces conditions seront remplies.
Pour parvenir à un consensus entre les alliés, les dirigeants de l'OTAN devront s'accorder sur deux conditions avant d'inviter officiellement l'Ukraine à rejoindre l'alliance. Premièrement, l'Ukraine doit mener à bien les réformes démocratiques, anticorruption et sécuritaires décrites dans le Programme d'État annuel de l'Ukraine, le cadre formel qui prépare Kiev à l'adhésion à l'OTAN.
Lors du sommet de Washington, les dirigeants de l'OTAN devraient s'engager à aider Kiev à mener à bien ces réformes d'ici un an. Deuxièmement, le conflit en Ukraine doit cesser. Tant qu'un conflit militaire perdurera en Ukraine, son adhésion à l'Alliance pourrait conduire à une confrontation directe de l'OTAN avec la Russie – un pari que la plupart des membres de l'OTAN ne sont pas prêts à prendre.
Avant que la deuxième condition soit remplie, l'OTAN doit déterminer ce qui constitue une issue satisfaisante à la guerre russo-ukrainienne. On ne peut pas considérer la guerre comme terminée simplement parce qu'elle nécessite un accord de paix, ce qui a peu de chances d'être conclu de sitôt. L'idée répandue selon laquelle toutes les guerres se terminent par des négociations est erronée.
La plupart des conflits se terminent par l'épuisement ou une victoire unilatérale, et rares sont les guerres qui aboutissent à une paix négociée. À l'avenir, le mieux que nous puissions espérer est un état de guerre « gelé » – une cessation des hostilités en attendant une solution politique mutuellement satisfaisante.
Lors du prochain sommet de Washington, les dirigeants de l'OTAN devraient probablement convenir d'inviter l'Ukraine à rejoindre l'OTAN une fois le conflit en Ukraine résolu de manière satisfaisante : soit par une victoire ukrainienne, ce qui est hautement improbable, soit par un cessez-le-feu ou une trêve durable. Après l'adhésion de l'Ukraine à l'OTAN, l'engagement de l'Alliance en matière de défense collective, prévu à l'article 5, ne s'appliquerait qu'aux territoires sous contrôle de Kiev. Ce serait une condition difficile à remplir pour Kiev, qui craint une fragmentation permanente de son pays. Mais la perspective d'un conflit gelé pourrait inciter Kiev à consolider le territoire qu'elle contrôle et à obtenir son adhésion à l'OTAN. Les dirigeants de l'Alliance pourraient devoir préciser que l'article 5 ne s'appliquerait pas si les combats reprenaient suite à une action militaire ukrainienne.
L'histoire a connu des cas où les garanties de sécurité d'un pays ont été étendues à des frontières contestées. Le Traité de coopération et de sécurité mutuelles entre les États-Unis et le Japon, signé en 1960, engageait les États-Unis à défendre uniquement « les territoires sous administration japonaise », et non les territoires du nord conquis par l'Union soviétique à la fin de la Seconde Guerre mondiale. De même, lorsque la République fédérale d'Allemagne a rejoint l'OTAN en 1955, l'article 5 ne s'appliquait qu'à l'Allemagne de l'Ouest, tandis que l'Allemagne de l'Est, y compris l'enclave démocratique de Berlin-Ouest, en était exclue jusqu'à la réunification allemande en 1990. Avant d'être admise au sein de l'OTAN, l'Allemagne de l'Ouest devait s'engager à « ne jamais recourir à la force pour réaliser l'unification allemande ni pour modifier les frontières actuelles de la République fédérale d'Allemagne ».
Il est compréhensible que les responsables ukrainiens, présents au sommet de l'OTAN de 2023 à Vilnius, aient craint que ces conditions ne soient un « code » pour des objectifs non définis. Tant que l'OTAN ne définit pas ces conditions, elle peut toujours créer de nouveaux obstacles à surmonter pour l'Ukraine. L'Ukraine mérite des réponses claires, et l'OTAN doit définir les termes de sa propre unité et cohésion internes. Lors du sommet de cette année, les 32 membres devront s'unir autour d'une vision commune de la voie à suivre par l'Ukraine pour adhérer à l'OTAN.
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| Le président ukrainien au sommet de l'OTAN en Lituanie, en juillet 2023. (Source : Sputnik) |
Conditions préalables pour Kiev
La cessation du conflit armé, condition préalable à l'adhésion de l'Ukraine à l'OTAN, est peut-être l'une des raisons invoquées par Moscou pour prolonger le conflit. Tant que les opérations spéciales russes se poursuivront, l'OTAN n'acceptera pas l'Ukraine comme nouveau membre. C'est pourquoi Kiev et ses alliés doivent faire preuve de détermination. Ils doivent convaincre Moscou que la Russie mène une guerre perdue d'avance. Pour ce faire, les dirigeants de l'OTAN doivent convenir de trois mesures supplémentaires, toutes visant à renforcer les capacités de défense de l'Ukraine et à l'aider à se doter d'une armée moderne.
Premièrement, l'OTAN devrait remplacer la direction américaine du Groupe conjoint de défense de l'Ukraine (GCDU), une alliance d'une cinquantaine de pays qui se réunit régulièrement pour discuter des besoins militaires de l'Ukraine et décider quels pays fourniront l'équipement nécessaire. L'élargissement du rôle de l'OTAN institutionnaliserait le soutien de l'alliance à l'Ukraine, garantissant ainsi la continuité lorsque l'engagement des États-Unis envers ce pays est remis en question.
Deuxièmement, l'OTAN doit collaborer avec l'Ukraine pour élaborer une vision à long terme pour son armée. Actuellement, de nombreuses alliances se concentrent sur différents éléments : le déminage, les capacités des F-16, les infrastructures informatiques, les blindés et l'artillerie, ainsi que les capacités de frappe à longue portée. L'OTAN peut et doit se joindre à ces efforts pour aider l'armée ukrainienne à devenir une force unifiée et pleinement interopérable.
Troisièmement, l'OTAN devrait mettre en place une mission de formation pour l'Ukraine, chargée de coordonner la formation des forces ukrainiennes par les États-Unis, le Royaume-Uni et d'autres pays. La formation est importante pour les soldats ukrainiens sur le terrain et pour l'interopérabilité future des forces ukrainiennes.
L'objectif de ces trois mesures n'est pas de réduire l'implication de chaque pays, mais de renforcer l'efficacité des efforts actuels de soutien à l'Ukraine en les plaçant sous la tutelle de l'OTAN. Institutionnaliser ces fonctions au sein de l'OTAN enverrait un signal au président russe Vladimir Poutine : un soutien occidental fort à l'Ukraine compliquerait la tâche de Moscou.
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| Les États-Unis et de nombreux pays occidentaux se sont engagés à fournir des armes à l'Ukraine. (Source : Reuters) |
L’OTAN est-elle plus sûre si elle admet l’Ukraine ?
Cependant, aucun effort à long terme n'aura de sens si l'Ukraine échoue dans le conflit en cours. C'est pourquoi l'OTAN doit renforcer les capacités de défense de l'Ukraine et envisager de fournir à Kiev des armes actuellement indisponibles, comme les missiles ATACMS américains et les missiles longue portée Taurus allemands.
À mesure que le conflit se déroulait, les membres de l'OTAN ont cherché à concilier leur soutien à l'Ukraine et la nécessité d'éviter une confrontation directe avec la Russie. Les pays de l'OTAN ont limité les types d'armes qu'ils enverraient et les modalités d'utilisation autorisées par les forces ukrainiennes, s'engageant notamment à ne pas attaquer le territoire russe.
L'hésitation initiale de l'Occident était compréhensible. Mais certains pays ont été trop prudents pendant trop longtemps. Certains membres de l'OTAN, comme l'Allemagne et les États-Unis, ont exprimé des inquiétudes quant à l'envoi de matériel, des chars aux avions de chasse F-16. Mais les choses ont changé. Ayant enfin obtenu l'aval des États-Unis en 2023, la Belgique, le Danemark, les Pays-Bas et la Norvège enverront bientôt des F-16 à Kiev. La Grande-Bretagne et la France ont été les premières à envoyer des missiles à longue portée en 2023, donnant à l'Ukraine la possibilité de frapper des cibles en Crimée…
La frontière est ténue entre affronter directement les forces russes et fournir à l'Ukraine les moyens de se défendre. Recourir aux forces de combat de l'OTAN serait une erreur. En revanche, fournir à l'Ukraine des formations, des renseignements, des systèmes de surveillance, des moyens de brouillage et des équipements militaires serait une bonne chose. Les membres de l'OTAN peinent à trouver le juste équilibre entre la crainte d'une escalade et la confiance dans la dissuasion. Si l'OTAN doit rester vigilante pour éviter une escalade, elle peut faire davantage pour éviter la victoire de la Russie.
L'OTAN poursuit son expansion vers l'est, ce qui est l'une des raisons pour lesquelles Moscou a lancé une opération spéciale en Ukraine pour l'en empêcher. Mais les actions de Moscou ont accru les chances d'adhésion de l'Ukraine à l'OTAN, plutôt que de les réduire. Et lorsque la Finlande a rejoint l'OTAN en avril 2023, prétendument à la suite de l'opération spéciale de Moscou en Ukraine, la frontière terrestre de l'OTAN avec la Russie a plus que doublé.
L'adhésion de la Suède début mars 2024 a transformé la mer Baltique en un « lac » propre à l'OTAN. Et si l'Ukraine devient bientôt membre de l'OTAN, le conflit entre la Russie et l'Ukraine pourrait également servir de prétexte pour accélérer le processus d'adhésion de Kiev à l'OTAN, arguant que cela renforcerait la sécurité de l'Ukraine et de l'Europe tout entière.
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