Децентралізація планування та управління

Децентралізація планування до рівня комуни в дворівневій моделі місцевого самоврядування порушує фундаментальне питання: як надати більше ініціативи низовим громадам, зберігаючи при цьому єдність та синхронізацію?

Синхронізація генеральних планів створює основу для синхронного управління плануванням, що полегшує управління інвестиціями. Фото: HOANG HIEP

Без проміжного рівня, який би діяв як «буфер» між баченням провінції та впровадженням на низовому рівні, усі рішення щодо планування на рівні комуни стають більш прямими та швидшими, але водночас вони також створюють більше ризиків, якщо бракує координації та потенціалу. Тому питання більше не полягає в тому, «чи варто нам децентралізуватися чи ні?», а в тому, як переробити механізм координації та програму нарощування потенціалу в дворівневій структурі, щоб система працювала безперебійно.

Як спільне майно

Перш за все, ми повинні безпосередньо розглянути природу планування. Планування – це не просто набір креслень, що розділяють житлові землі, виробничі землі чи карта маршрутів. Планування – це стратегічний інструмент держави на рівні провінцій для організації житлового простору, виробничого простору, інфраструктурного простору та екологічного простору в середньостроковій та довгостроковій перспективі.

Кожне рішення щодо планування, навіть якщо воно приймається на рівні комуни, все одно впливає на систему міжкомунальних доріг, здатність запобігати повеням, мережу технічної та соціальної інфраструктури, а також на безпеку людей в умовах зміни клімату. Коли модель місцевого самоврядування все ще дворівнева, кожне рішення щодо планування на рівні комуни має бути враховано в загальних рамках, окреслених провінцією; інакше загальна карта буде розділена на окремі, важко пов'язані частини.

У цьому контексті легко потрапити в одну з двох полярностей. Одна — це «абсолютна централізація», коли провінція намагається робити все зверху донизу, залишаючи комуні лише пасивну роль впровадження. Інша — передати все формування місцевого простору комуні з тієї причини, що «комуна найближча до людей і найкраще розуміє людей».

Якщо все робить провінція, планування може легко втратити зв'язок з життям, особливо у сільській та приміській місцевості, де моделі життя та культури дуже різноманітні. Комуни, коли вони роблять це самостійно, не маючи достатнього професійного потенціалу та інфраструктури даних, можуть легко оптимізувати місцеві процеси, жертвуючи довгостроковими перевагами ширшого регіону. Розумна дворівнева модель повинна узгодити обидва аспекти, створивши потужний механізм координації на рівні провінції та нову роль для комун: не як «неохочих архітекторів планування», а як «очі, вуха та руки» системи планування.

Прискіпливий розгляд показує величезний розрив між очікуваннями та можливостями на рівні комуни. На рівні комуни зазвичай існує лише один кадастрово-будівельно-екологічний відділ, де кілька людей обтяжені занадто великою кількістю завдань, від землевпорядкування, вирішення спорів, управління будівельними замовленнями до звітності про екологічні проблеми. Глибокий потенціал у сфері міського планування, просторового планування, технічної інфраструктури, аналізу дорожнього руху та оцінки ризиків стихійних лих часто дуже обмежений. Можливість використовувати цифрові інструменти, такі як ГІС, картографічне програмне забезпечення, та доступ до баз даних планування також нерівномірні...

Крім того, планування не зупиняється на межах комуни. Комуна, яка розширює житлові землі до низинних районів, заповнює природні озера та будує будинки на дренажних коридорах, перенесе ризик затоплення на сусідні комуни. Комуна, яка розвиває туристичні зони та прибережні мотелі, може ненавмисно блокувати рятувальний шлях для всієї берегової лінії під час сильних дощів. Якщо багато комун оптимізують ситуацію відповідно до місцевих цілей, таких як збільшення площі житлових земель та залучення кількох короткострокових проектів, весь простір провінції буде змінюватися відповідно до цих розрахунків. Без районного рівня, який би «фільтрував» пропозиції, роль координації та «охорони загальної картини» провінції стає ще важливішою.

Однак було б помилкою не включати комуну до планувального завдання через ці ризики. Комуна — це місце, найближче до людей, і вона найкраще розуміє дуже конкретні потреби, які важко побачити з провінції: яка дорога часто затоплена, в якому житловому районі бракує громадського простору, який струмок задихається відходами, який схил пагорба розмивається, чиї засоби до існування звужуються через необґрунтовані межі планування...

Коли провінція розробляє план, не дослухавшись до комуни, не зібравши дані та голоси від комуни, легко намалювати гарні карти на папері, але важко втілити їх у життя. Участь комуни не лише робить план «більш реальним», але й створює відчуття співпричетності, допомагаючи людям прийняти та захистити план як спільний актив.

Спосіб узгодити ці два аспекти полягає у чіткому переосмисленні ролі та повноважень комуни в процесі планування. Комуна — це не місце для проектування регіональної просторової структури, а місце для надання актуальних даних, пропонування потреб та сценаріїв розвитку на мікрорівні, організації громадських консультацій, критики варіантів планування, запропонованих провінцією, і, нарешті, місце для впровадження та контролю за впровадженням. Провінція повинна взяти на себе всі завдання з координації, аналізу, інтеграції та прийняття рішень. Комуна «не втрачає своїх прав», а навпаки, її роль участі формалізується впорядкованим та процедурним чином, замість того, щоб одночасно бракувати/слабко володіти експертними знаннями та очікувати виконання завдань, що виходять за межі її компетенції.

Ієрархія супроводжується розподілом ролей

Щоб добре функціонувати, провінція повинна створити достатньо сильний «планувальний мозок». Це може бути агентство, еквівалентне провінційному органу міського планування та реконструкції, відповідальне за три речі: розробку довгострокового бачення та просторової структури, управління системою даних та аналітичними інструментами, а також координацію всієї взаємодії з комунами.

Очікується, що водний туризм у районі Хийонг Тра процвітатиме після затвердження місць для розміщення пристані. Фото: QUOC TUAN

Цей мозок повинен спиратися на відносно повну інфраструктуру цифрових даних: топографічні карти, інфраструктурні мережі, стан землекористування, зони ризику стихійних лих, природоохоронні зони та проекти, що були та реалізуються. Вся ця інформація повинна бути організована в спільній картографічній системі, до якої кожна комуна може отримати доступ, зчитувати та оновлювати частину польових даних. Це основа для розміщення всіх планових ідей на рівні комуни в одній інформаційній площині з баченням провінції.

З боку комуни, нарощування потенціалу тут охоплює щонайменше чотири групи: обізнаність, базові знання, навички роботи з даними та навички роботи в громаді.

Керівники громад повинні розуміти, що планування — це не лише додавання житлової землі та проектів, а й захист екологічного простору, захист безпеки людей та захист потенціалу розвитку майбутніх поколінь.

Кадри, відповідальні за управління земельними ресурсами та будівництво, повинні бути оснащені як мінімум здатністю читати та розуміти карти планування, а також розуміти мінімальні принципи щільності забудови, меж, коридорів безпеки дорожнього руху та коридорів захисту джерел води.

Громадам потрібно навчитися використовувати інструменти перегляду цифрових карт, фіксувати повені, зсуви, екологічні, демографічні та інфраструктурні проблеми, щоб надсилати інформацію до провінції у структурований спосіб.

Громади повинні знати, як організовувати консультаційні сесії, пояснювати планування доступною мовою, а також чесно записувати та синтезувати думки людей.

Щойно комуна матиме такий базовий потенціал, процес ієрархії планування у дворівневій моделі може бути розроблений як суворим, так і гнучким. Провінція періодично публікує та оновлює генеральну рамкову програму просторового планування; комуна використовує це для аналізу поточної ситуації та пропозиції мікрокоригувань, таких як розширення деяких житлових доріг, облаштування невеликих громадських просторів, реорганізація ринкових просторів, причалів та дрібномасштабних ремісничих виробничих зон. Провінція отримує, аналізує, оцінює, а потім вирішує прийняти, коригувати або відхилити проєкт. У цьому процесі комуна бере участь від початку до кінця, але остаточне рішення все ще належить провінційному рівню, якому належить вся картина.

Все це може справді працювати лише за умови чіткого механізму моніторингу та підзвітності. Комуни не можуть використовувати виправдання «брак можливостей», щоб ухилитися від відповідальності, пропонуючи рішення, які служать лише короткостроковим інтересам або інтересам малих груп. Провінції не можуть використовувати виправдання «довіри до комуни» для легкого схвалення. Децентралізація — це мистецтво розподілу ролей таким чином, щоб людина, найближча до людей, мала більше права голосу, а людина з баченням для всього регіону мала більшу відповідальність.

Якщо це вдасться зробити, децентралізація планування до комун у дворівневій моделі місцевого самоврядування стане можливістю оновити мислення щодо просторового управління. Провінція повинна оновити свою платформу даних, інструменти аналізу та реорганізувати апарат планування у більш професійному напрямку, замість того, щоб бути розпорошеним. Комуни повинні стати більш зрілими у своєму сприйнятті розвитку, щоб рухатися до безпечного та надійного життєвого простору для людей. Люди, завдяки механізмам участі, чіткіше побачать зв'язок між своїми думками та лініями на карті планування.

Джерело: https://baodanang.vn/phan-cap-lap-va-quan-ly-quy-hoach-3313820.html