L'Occident est déconcerté par le gel des 300 milliards de dollars d'actifs russes.

Plus d’un an après que les États-Unis et leurs alliés occidentaux ont gelé quelque 300 milliards de dollars de réserves de change détenues par la banque centrale russe pour punir le Kremlin de sa campagne en Ukraine, Washington et Bruxelles se disputent toujours sur la manière d’utiliser ces actifs pour soutenir Kiev.

La nécessité d’un règlement juridique satisfaisant pour ces avoirs est devenue de plus en plus urgente à mesure que le conflit s’éternise et que le soutien de l’opinion publique occidentale aux efforts d’aide en Ukraine commence à faiblir.

Siège de la banque centrale russe à Moscou. Photo : AP.

Les États-Unis et leurs alliés européens ont fourni à l'Ukraine près de 200 milliards de dollars d'aide militaire , financière et humanitaire depuis fin février. Mais alors que la guerre s'éternise et que les économies occidentales sont confrontées à une forte inflation, approuver de nouveaux programmes d'aide importants pour Kiev s'avérera probablement difficile, faisant des avoirs russes gelés une source de financement attractive pour l'Occident.

« Si vous demandez ce qui est le plus facile politiquement , de saisir les avoirs de nos adversaires que nous avons gelés ou d'utiliser l'argent des contribuables pour aider à reconstruire l'économie ukrainienne, la réponse est d'utiliser les avoirs russes », a déclaré en février Larry Summers, secrétaire au Trésor américain sous l'ancien président Bill Clinton.

Certains pays occidentaux estiment que la saisie des avoirs russes gelés pour soutenir la reconstruction de l'Ukraine est moralement correcte, car Kiev ne se défend pas seulement contre Moscou, mais « défend également l'Europe ».

Les législateurs américains ont présenté plusieurs projets de loi visant à contourner les restrictions sur la saisie des avoirs de réserve d'un pays. Plus récemment, le sénateur James Risch, principal républicain de la commission sénatoriale des affaires étrangères, a présenté un nouveau projet de loi qui donnerait au président Joe Biden le pouvoir de saisir et d'utiliser les avoirs russes pour l'aide non militaire à l'Ukraine.

« J'essaie de dégeler les actifs de la banque centrale russe afin que nous puissions les donner à l'Ukraine pour l'aider à se reconstruire. C'est vraiment la bonne décision à prendre », a déclaré Risch à l'Institut Hudson le 29 mars.

L'Ukraine aura besoin de 411 milliards de dollars au cours des dix prochaines années pour reconstruire son économie dévastée, dont au moins 14 milliards de dollars nécessaires rien qu'en 2023 pour les besoins critiques de reconstruction, selon une évaluation conjointe de la Banque mondiale, des Nations Unies, de la Commission européenne (CE) et de l'administration du président Volodymyr Zelensky.

Selon Chimene Keitner, professeure de droit international à la faculté de droit de l'Université de Californie à San Francisco, la Russie devrait être celle qui prend en charge les coûts de la reconstruction en Ukraine, mais aucun cadre juridique international ne l'exige actuellement. Par conséquent, transférer précipitamment des avoirs russes gelés à l'Ukraine pourrait « faire plus de mal que de bien ».

« De nombreuses propositions bénéficient d’un large soutien parce qu’elles sont conformes aux conceptions occidentales de la justice et de l’équité, mais elles ne prennent pas en compte les cadres juridiques pertinents, qui sont conçus pour maintenir la stabilité du système financier international », a-t-elle déclaré.

Keitner a déclaré que le droit international n'autorise pas la saisie des réserves de change d'un gouvernement, à quelques exceptions près. La saisie par les États-Unis des réserves de devises et d'or détenues par la Russie dans ses banques constituerait une mesure sans précédent et pourrait susciter des inquiétudes quant aux risques liés au stockage de réserves de change.

Cela pourrait réduire la demande de dollars de la part des banques centrales du monde entier, affaiblir la monnaie américaine et faire grimper les coûts d'emprunt, nuisant ainsi à l'économie américaine elle-même, a-t-elle expliqué.

Les réserves de change, qui peuvent prendre la forme de dépôts bancaires ou d’obligations d’État, jouent un rôle important dans le soutien du système monétaire et du taux de change d’un pays.

La banque centrale russe intervient régulièrement pour stabiliser la monnaie en vendant des dollars et des euros de ses réserves pour acheter des roubles. Le niveau élevé des réserves de la banque centrale donne également aux investisseurs confiance dans la capacité du pays à honorer ses obligations en matière de dette extérieure.

Pendant ce temps, Philip Zelikow, un juriste qui a servi comme conseiller auprès du Département d'État américain, a déclaré qu'après que l'Assemblée générale des Nations Unies a adopté une résolution condamnant les actions de la Russie en Ukraine, les États-Unis et leurs alliés ont le droit de prendre des contre-mesures, telles que la confiscation des réserves de devises étrangères, pour forcer Moscou à se conformer à ses obligations en vertu du droit international.

Cependant, de nombreuses autres opinions affirment que l’Assemblée générale n’est pas l’autorité suprême de l’ONU, mais le Conseil de sécurité, dont la Russie est un membre permanent avec droit de veto.

Ils ont également souligné que toute réponse à une violation du droit international devrait répondre à la condition de « réversibilité », tandis que la saisie et l’utilisation par la Russie des actifs de réserve violeraient cette condition.

Keitner a déclaré que la décision de saisir les actifs russes pourrait compromettre l'objectif américain de maintenir l'ordre mondial, que Washington utilise depuis longtemps comme base pour soutenir Kiev dans sa confrontation avec Moscou.

« Si les États-Unis veulent se battre pour un ordre international fondé sur des règles, je pense que l’administration Biden doit également respecter la loi et ne pas créer de précédent en confisquant les actifs d’autres pays », a-t-elle souligné.

La loi sur les pouvoirs économiques d’urgence internationaux (IEEPA), adoptée par les États-Unis en 1977, donne au président le pouvoir de geler les avoirs étrangers, mais pas de les saisir, à moins que les États-Unis ne soient attaqués par ce pays.

La loi sur l'immunité des États étrangers (FSIA) de 1976 protège les réserves détenues par les banques centrales aux États-Unis contre toute saisie judiciaire. Ainsi, elle pourrait empêcher l'Ukraine d'accéder aux réserves russes aux États-Unis, même si Kiev obtenait gain de cause devant un tribunal international.

Tout projet de loi américain visant à abroger l’IEEPA et la FSIA « se heurterait à des obstacles constitutionnels majeurs », a déclaré Paul Stephan, professeur de droit à l’Université de Virginie.

Même si une telle loi était adoptée, le droit international constituerait toujours un obstacle, a souligné Stephan. Cela pourrait placer les États-Unis dans de graves difficultés juridiques et obliger Washington à payer à Moscou sa propre somme pour les actifs transférés à l'Ukraine.

*Le président Vladimir Poutine visite les réserves de la banque centrale russe en 2011. Photo : AFP*

En Europe, l'Union européenne (UE) pourrait détenir jusqu'à 218 milliards de dollars de réserves russes, principalement en espèces. L'UE étudie la possibilité de les investir dans des actifs à faible risque, tels que des obligations d'État, et de transférer les bénéfices de ces investissements vers l'Ukraine afin de contourner la loi, selon un document de discussion confidentiel du Conseil de l'UE publié en mars.

L'option ci-dessus fait face à moins de problèmes juridiques, mais ne pourrait générer que quelques milliards de dollars de revenus par an, un montant relativement faible par rapport aux besoins de l'Ukraine, selon les analystes.

Robert Zoellick, ancien président de la Banque mondiale, a déclaré que les États-Unis devraient saisir dès maintenant les actifs de la banque centrale russe pour aider à stabiliser l'économie ukrainienne et affaiblir la machine militaire de Moscou.

L’utilisation des avoirs gelés de la banque centrale russe « enverrait un signal à Moscou indiquant qu’ils ne seront pas en mesure de provoquer l’effondrement économique de Kiev », a déclaré Zoellick.

Mais même les partisans de la saisie des avoirs russes avertissent que les États-Unis, l’UE et les autres pays détenant des réserves de la banque centrale russe doivent agir avec prudence et cohérence, pour éviter de nuire à leur réputation de refuges pour d’autres pays.

Alors que l'Occident n'a pas encore trouvé de moyen juridiquement satisfaisant pour gérer les avoirs gelés de Moscou, Zoellick estime qu'il est peu probable que le Congrès américain restitue la totalité du montant à la Russie « en aucune circonstance ».

« Politiquement, les États-Unis n’accepteront jamais de restituer des milliards de dollars gelés à la Russie après avoir fourni au moins 100 milliards de dollars d’aide pour aider l’Ukraine à se défendre et à maintenir sa bouée de sauvetage économique », a-t-il déclaré.

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