Децентрализация планирования и управления

Децентрализация планирования на уровне коммун в двухуровневой модели местного самоуправления поднимает фундаментальный вопрос: как предоставить больше инициативы низовым органам, сохранив при этом единство и синхронизацию?

Синхронизация генеральных планов создаёт основу для синхронного управления планированием, облегчая управление инвестициями. Фото: HOANG HIEP

Без промежуточного звена, выступающего в роли «буфера» между видением провинции и реализацией на низовом уровне, все решения по планированию на уровне коммуны становятся более прямыми и быстрыми, но в то же время они создают больше рисков при отсутствии координации и потенциала. Поэтому вопрос больше не стоит «нужно ли нам децентрализировать?», а скорее заключается в том, как перестроить механизм координации и программу развития потенциала в двухуровневой структуре, чтобы обеспечить бесперебойную работу системы.

Как общая собственность

Прежде всего, необходимо непосредственно рассмотреть природу планирования. Планирование — это не просто набор чертежей, разграничивающих жилые и производственные площади, или карта дорог. Планирование — это стратегический инструмент государства на уровне провинции для организации жилого, производственного, инфраструктурного и экологического пространства в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Каждое планировочное решение, даже если оно принимается на уровне коммуны, по-прежнему влияет на межкоммунальную дорожную сеть, способность избегать наводнений, техническую и социальную инфраструктуру, а также безопасность людей в условиях изменения климата. Пока модель местного самоуправления остаётся двухуровневой, каждое планировочное решение на уровне коммуны должно быть вписано в общую схему, установленную провинцией; в противном случае общая карта будет разделена на отдельные, трудно согласующиеся между собой фрагменты.

В этом контексте легко впасть в одну из двух полярностей. Одна — «абсолютная централизация», когда провинция пытается контролировать всё сверху донизу, оставляя коммуне лишь пассивную исполнительскую роль. Другая — передача всей функции формирования местного пространства коммуне, мотивируя это тем, что «коммуна ближе всего к народу и лучше всего его понимает».

Если провинция будет заниматься всем, планирование может легко оторваться от реальной жизни, особенно в сельской местности и пригородах, где модели жизнеобеспечения и культурные особенности весьма разнообразны. Коммуны, занимаясь этим самостоятельно, не имея достаточного профессионального потенциала и инфраструктуры данных, могут легко оптимизировать процесс на местном уровне, жертвуя долгосрочными преимуществами для всего региона. Разумная двухуровневая модель должна сочетать оба подхода, создавая мощный координационный механизм на уровне провинции и определяя новую роль коммун: не как «неохотных архитекторов планирования», а как «глаза, уши и руки» системы планирования.

При внимательном рассмотрении обнаруживается огромный разрыв между ожиданиями и возможностями на уровне коммуны. На уровне коммуны обычно существует только один отдел кадастра, строительства и охраны окружающей среды, где несколько человек обременены слишком большим количеством задач: от землеустройства, разрешения споров, управления строительными заказами до составления отчетов по экологическим вопросам. Глубокий потенциал в области городского планирования, пространственного планирования, технической инфраструктуры, анализа дорожного движения и оценки риска стихийных бедствий зачастую крайне ограничен. Возможности использования цифровых инструментов, таких как ГИС, картографическое программное обеспечение, и доступ к базам данных планирования также неравномерны...

Кроме того, планирование не ограничивается границами коммуны. Коммуна, расширяющая жилые земли в низинах, заполняющая естественные озёра и строящая дома на дренажных каналах, увеличивает риск затопления соседних коммун. Коммуна, развивающая туристические зоны и прибрежные мотели, может непреднамеренно перекрыть путь спасения по всей береговой линии во время сильных дождей. Если многие коммуны будут оптимизировать свою деятельность в соответствии с местными целями, такими как увеличение площади жилых площадей и привлечение нескольких краткосрочных проектов, всё провинциальное пространство будет искривлено в соответствии с этими расчётами. Без районного уровня, «фильтрующего» предложения, роль координации и «охраны общей картины» провинции становится ещё более важной.

Однако было бы ошибкой исключать коммуну из процесса планирования из-за этих рисков. Коммуна — это место, наиболее близкое к людям, и она лучше всего понимает их специфические потребности, которые трудно увидеть из провинции: какая дорога часто затапливается, в каком жилом районе не хватает общественного пространства, какой ручей задыхается от отходов, какой склон холма размывается, чьи средства к существованию сужаются из-за необоснованных границ застройки...

Когда провинция разрабатывает план, не прислушиваясь к мнению коммуны, не собирая данные и мнения жителей коммуны, легко рисовать красивые карты на бумаге, но сложно воплощать их в жизнь. Участие коммуны не только делает план «более реальным», но и создаёт чувство сопричастности, помогая людям принять и защитить план как общее достояние.

Чтобы примирить эти два аспекта, необходимо чётко переопределить роль и полномочия коммуны в процессе планирования. Коммуна — это не место для проектирования региональной пространственной структуры, а место, где предоставляются актуальные данные, предлагаются потребности и сценарии развития на микроуровне, организуются общественные консультации, критикуются варианты планирования, предлагаемые провинцией, и, наконец, место реализации и контроля за реализацией. Провинция должна взять на себя все задачи по координации, анализу, интеграции и принятию решений. Коммуна «не теряет своих прав», а, напротив, её роль участия формализуется упорядоченным и процедурным образом, что исключает как недостаток/слабость экспертизы, так и необходимость выполнения задач, выходящих за рамки её компетенции.

Иерархия подразумевает назначение ролей.

Для эффективного функционирования провинции необходимо создать достаточно мощный «мозг планирования». Это может быть агентство, эквивалентное провинциальному управлению городского планирования и реконструкции, отвечающее за три направления: разработку долгосрочного видения и пространственного планирования, управление системой данных и аналитическими инструментами, а также координацию взаимодействия с коммунами.

Ожидается, что водный туризм в районе Хыонг Тра будет процветать после утверждения планируемых мест для строительства пристани для яхт. Фото: QUOC TUAN

Этот мозг должен опираться на относительно полную инфраструктуру цифровых данных: топографические карты, инфраструктурные сети, статус землепользования, зоны риска стихийных бедствий, природоохранные зоны и проекты, которые уже реализованы и находятся в процессе реализации. Вся эта информация должна быть организована в общую картографическую систему, к которой каждая коммуна может получить доступ, читать и обновлять часть полевых данных. Это основа для того, чтобы все идеи планирования на уровне коммуны были размещены в единой информационной плоскости с видением провинции.

Со стороны коммун развитие потенциала здесь охватывает как минимум четыре группы: осведомленность, базовые знания, навыки работы с данными и навыки работы в сообществе.

Руководители коммун должны понимать, что планирование — это не только добавление жилых земель и проектов, но и защита экологического пространства, обеспечение безопасности людей и защита потенциала развития будущих поколений.

Кадры, отвечающие за управление земельными ресурсами и строительством, должны быть, как минимум, способны читать и понимать карты планирования, а также понимать минимальные принципы плотности застройки, границ, коридоров безопасности движения и коридоров защиты источников водоснабжения.

Коммунам необходимо научиться использовать инструменты просмотра цифровых карт, регистрировать наводнения, оползни, экологические, демографические и инфраструктурные очаги опасности, чтобы в структурированном виде отправлять эту информацию в провинцию.

Коммуны должны знать, как организовывать консультационные сессии, объяснять планирование доступным языком, а также честно регистрировать и обобщать мнения людей.

После того, как коммуна будет иметь такой базовый потенциал, процесс иерархии планирования в двухуровневой модели может быть разработан таким образом, чтобы быть одновременно строгим и гибким. Провинция периодически публикует и обновляет генеральную схему пространственного планирования; коммуна использует её для анализа текущей ситуации и внесения предложений по микрокорректировкам, таким как расширение некоторых жилых улиц, обустройство небольших общественных пространств, реорганизация рыночных площадей, причалов и зон мелкого ремесленного производства. Провинция получает предложения, анализирует, оценивает их, а затем решает принять, скорректировать или отклонить. В этом процессе коммуна участвует от начала до конца, но окончательное решение по-прежнему остаётся за провинциальным уровнем, который контролирует общую картину.

Всё это может работать эффективно только при наличии чёткого механизма мониторинга и подотчётности. Коммуны не могут использовать оправдание «нехватки ресурсов» для уклонения от ответственности, предлагая решения, служащие лишь краткосрочным или узкогрупповым интересам. Провинции не могут использовать оправдание «доверия коммуне» в лёгком одобрении. Децентрализация — это искусство распределения ролей таким образом, чтобы человек, наиболее близкий к народу, имел больше влияния, а человек, обладающий видением будущего всего региона, нес большую ответственность.

Если это будет возможно, децентрализация планирования в пользу коммун в рамках двухуровневой модели местного самоуправления станет возможностью обновить подход к пространственному управлению. Провинция должна обновить свою платформу данных, инструменты анализа и реорганизовать аппарат планирования, сделав его более профессиональным, а не разрозненным. Коммуны должны стать более зрелыми в своём восприятии развития, чтобы двигаться к безопасному и надёжному жизненному пространству для людей. Благодаря механизмам участия люди смогут более чётко видеть связь между своими мнениями и линиями на карте планирования.

Источник: https://baodanang.vn/phan-cap-lap-va-quan-ly-quy-hoach-3313820.html