Cuellos de botella que deben eliminarse en la inversión pública

Muchas veces, el Primer Ministro estuvo presente en el sitio de construcción temprano en la mañana o tarde en la noche, trabajando durante el feriado del Tet para resolver dificultades y obstáculos en el lugar, lo que requirió el desembolso de capital de inversión pública de acuerdo con el plan.

Comprendiendo plenamente esa importancia, desde el inicio de su mandato, el Primer Ministro Pham Minh Chinh dirigió, instó e inspeccionó directamente en el lugar una serie de proyectos clave de inversión pública en todo el país. Muchas veces, el Primer Ministro estuvo presente en el sitio de construcción temprano en la mañana o tarde en la noche, trabajando durante el feriado del Tet para resolver dificultades y obstáculos en el lugar, lo que requirió el desembolso de capital de inversión pública de acuerdo con el plan. La determinación política es clara, pero para alcanzar los objetivos de desarrollo, el Primer Ministro y el Gobierno necesitan una institución complementaria: una Ley de Inversión Pública abierta, flexible, transparente y eficaz.

Actualmente, el Gobierno ha presentado a la 9ª sesión de la 15ª Asamblea Nacional una ley que modifica numerosas leyes en materia de inversión, finanzas y presupuesto, incluida la Ley de Inversión Pública.

De hecho, la actual Ley de Inversión Pública ha creado un marco jurídico relativamente completo y estricto para la preparación, evaluación, aprobación y supervisión de las inversiones que utilizan capital del presupuesto estatal. Gracias a la Ley se ha mejorado gradualmente la disciplina fiscal y la eficiencia en el uso del capital de inversión pública, limitando la situación de inversión dispersa, fragmentada y de pérdidas. Se han institucionalizado muchos principios importantes como la publicidad, la transparencia, la descentralización de la responsabilidad y la supervisión social, contribuyendo a fortalecer la gobernanza de la inversión pública en todo el sistema.

Sin embargo, en el nuevo contexto de desarrollo –con las exigencias de una rápida recuperación económica, el impulso a la transformación digital, la inversión en infraestructura a gran escala y la atracción de recursos privados– las limitaciones de flexibilidad, compatibilidad y sincronización en la implementación de la Ley de Inversión Pública son cada vez más evidentes. Por tanto, reformar la Ley de Inversión Pública no pretende negar los logros existentes, sino perfeccionar la institucionalidad y remover los cuellos de botella que enfrentamos, atendiendo a exigencias prácticas.

Principales cuellos de botella en la Ley de Inversión Pública

Una de las quejas más comunes es que el proceso de inversión pública es demasiado complejo y carece de integración y flexibilidad. Desde los pasos de establecimiento de políticas de inversión, evaluación y aprobación de proyectos, asignación de planes de capital de mediano plazo al capital anual y luego ajuste de los planes de capital, cada paso requiere consulta, presentación a las autoridades competentes y complementación de documentos de acuerdo con diferentes formularios. Participan muchos organismos, lo que genera superposiciones, prolongaciones y responsabilidades poco claras. Como resultado, se pierden oportunidades de inversión, se retrasa el inicio de la construcción de los proyectos y se reduce significativamente la eficiencia del capital.

La situación de “dinero ocioso en el tesoro” ya no es un fenómeno local sino que se ha convertido en una enfermedad crónica, que se repite durante muchos años consecutivos. Las consecuencias son que muchos proyectos de infraestructura se retrasan, los costos se inflan, se pierden oportunidades de crecimiento y, lo más importante, se erosiona la confianza en las políticas gubernamentales.

Cuando un proyecto se estanca y no se puede desembolsar (debido a problemas con el terreno, los documentos de diseño o los procedimientos de licitación), transferir capital a otro proyecto no es fácil porque la ley es demasiado estricta. Esto crea un efecto de “congestión en toda la línea”: un pequeño cuello de botella puede paralizar todo el plan de inversión pública de un sector, de una localidad o incluso de todo un ejercicio fiscal.

Si bien la Ley APP de 2020 ha establecido un marco legal separado para los proyectos de asociación público-privada, cuando se utiliza capital estatal para apoyar obras de construcción, este capital aún debe seguir los procedimientos de la Ley de Inversión Pública. De acuerdo con la cláusula 5 del artículo 70 de la Ley PPP, el capital estatal se gestiona como un subproyecto o un elemento separado y está totalmente regulado por la ley de inversión pública.

La aplicación simultánea de la Ley APP y la Ley de Inversión Pública hace que los procedimientos de implementación de proyectos sean complicados, largos e inflexibles, contrarios a las características del modelo APP. Esto aumenta los riesgos jurídicos, genera aprensión en el sector privado y afecta la capacidad de movilizar capital no presupuestario. Para superar esto, es necesario revisar y ajustar el mecanismo de coordinación entre ambas Leyes de manera clara, concisa y conveniente para su implementación.

La ley prescribe responsabilidades jurídicas bastante pesadas, pero no es clara en cuanto a los criterios de evaluación ni en los principios para tratar los errores. Esto genera una sensación de ansiedad y temor a ser acusado de cometer errores durante el proceso de implementación, incluso si es sólo un error técnico o de procedimiento. En un contexto de leyes incompletas y orientaciones inconsistentes, muchos funcionarios optan por "no hacer nada es mejor que hacer algo mal". La seguridad personal prevalece sobre la motivación de actuar en pos de la eficiencia laboral.

La inversión pública es una fuerza impulsora del desarrollo.

La causa fundamental de la congestión institucional

Los cuellos de botella en la implementación de la Ley de Inversión Pública no sólo son resultado de una falta de uniformidad en las directrices de implementación o de la capacidad del personal local, sino que también surgen de cuestiones centrales en el pensamiento legislativo, el diseño institucional y los enfoques de gestión de riesgos en el sector público.

La Ley de Inversión Pública fue construida en el contexto de endurecer la disciplina y prevenir pérdidas, por lo que la idea principal es controlar los insumos en lugar de promover la producción. Cada proceso y procedimiento está diseñado como una capa de protección contra errores, pero sin darse cuenta se convierte en una barrera que ralentiza todo el sistema. En consecuencia, en lugar de crear un mecanismo para incentivar la innovación, la audacia de pensar y la audacia de hacer, la Ley fomenta una mentalidad de seguridad y de evasión.

Si bien la Ley de Inversión Pública ha clasificado los proyectos en grupos A, B, C con sus correspondientes procedimientos, en realidad esta distinción se detiene principalmente en el nivel de autoridad de decisión de inversión, tiempo de evaluación y procedimiento de aprobación, y aún no ha conducido a un sistema claramente diferenciado de procedimientos administrativos, mecanismos de seguimiento o modelos de gobernanza. Muchos procedimientos todavía se aplican de manera relativamente uniforme, lo que hace que algunos proyectos de pequeña escala y bajo riesgo pasen por procesos engorrosos que desperdician tiempo y recursos. Esto demuestra que la Ley aún carece de un mecanismo sofisticado de gestión de riesgos, que es el punto central del modelo moderno de gestión de la inversión pública en muchos países desarrollados.

Aunque la Ley establece el principio de descentralización, en la realidad la autoridad para tomar decisiones todavía está concentrada en el nivel central, especialmente en las etapas de ajuste de los planes de capital, cambio de políticas de inversión o aprobación de carteras de proyectos. La localidad es sólo la unidad ejecutora, pero está sujeta al proceso de solicitud-concesión. Asignar tareas sin dar suficiente autoridad y herramientas para adaptarse imposibilita a los funcionarios locales resolver de manera proactiva las dificultades prácticas, lo que conduce a la pasividad y la dependencia.

En la actualidad, el control de la inversión pública todavía se centra principalmente en las etapas anteriores (aprobación, evaluación y aceptación), mientras que las etapas posteriores, como la implementación, la aceptación y la evaluación de la eficiencia, no cuentan con un mecanismo de seguimiento sólido e independiente. El sistema de monitoreo depende de humanos, registros en papel, carece de aplicaciones tecnológicas y datos digitales. Esto no sólo no ayuda a prevenir errores en la práctica, sino que también crea una presión excesiva en la etapa inicial, lo que ralentiza todo el proceso de implementación de la inversión.

De las razones centrales mencionadas anteriormente se desprende que modificar la Ley de Inversión Pública no es sólo un ajuste técnico, sino que requiere una mentalidad de reforma integral: pasar del viejo Estado de derecho a una gobernanza moderna, centrada en la eficiencia y los resultados.

Para que la inversión pública sea verdaderamente un motor de crecimiento y no un lastre para el desarrollo, se necesita una reforma institucional fundamental.

Soluciones de reforma radical según los estándares internacionales

Para que la inversión pública sea realmente un motor de crecimiento y no un lastre para el desarrollo, Vietnam necesita una reforma institucional fundamental, no sólo parches técnicos. Esta reforma debe basarse en cuatro principios básicos de la gobernanza pública moderna: empoderamiento, rendición de cuentas, seguimiento inteligente y enfoque en los resultados . Específicamente:

En primer lugar, es necesario racionalizar e integrar los procedimientos fragmentados. Los pasos de propuesta de proyecto, evaluación, aprobación y asignación de capital deben consolidarse en un proceso continuo, en lugar de dividirse en muchas capas como sucede actualmente.

En particular, es necesario aplicar el modelo de “plan continuo” –una práctica internacional común– en lugar de limitarse a elaborar planes fijos quinquenales y anuales. (Se trata de un plan de inversión que se revisa, actualiza y ajusta periódicamente (anual o trimestralmente) , con base en el plan de mediano plazo aprobado , en lugar de completarse una vez y luego “enmarcarse” por 5 años). Gracias a ello, los proyectos pueden actualizarse de forma flexible cuando las condiciones son propicias, evitando perder tiempo esperando una nueva fase.

Necesitamos alejarnos de la mentalidad de “talla única” y, en su lugar, construir un sistema de procedimientos basado en la clasificación de riesgos y la escala de inversión. Los proyectos pequeños y de bajo riesgo (como la renovación de construcciones a nivel comunal, la infraestructura del centro de la ciudad, etc.) deberían aplicar un proceso simplificado, delegando más autoridad a las localidades. Los proyectos grandes y de alto riesgo requieren procesos más estrictos, evaluación independiente e información pública para el monitoreo social.

Este enfoque no sólo ahorra tiempo y recursos, sino que también centra el control en los lugares adecuados donde los riesgos son altos, en línea con el principio de “gestión basada en riesgos” ampliamente aplicado en los países de la OCDE.

Debemos pasar de la “descentralización formal” a la “descentralización sustantiva”. Las localidades y los ministerios deben decidir ajustar los planes de capital dentro de su alcance asignado, en lugar de tener que pedir la opinión del Gobierno central para cada pequeño cambio.

Junto con ello, es necesario aplicar el modelo de “contrato de responsabilidad” entre los niveles central y local -en el que la delegación de autoridad va de la mano con la responsabilidad individualizada. Cualquiera que no complete el proceso de desembolso debe ser evaluado y tratado de acuerdo con los resultados, en lugar de culpar al proceso.

En la actualidad, la porción de capital estatal en los proyectos APP aún debe cumplir íntegramente con los procedimientos de la Ley de Inversión Pública, lo que genera procedimientos engorrosos y prolongados y reduce la flexibilidad, que es la fortaleza principal del modelo APP. Por tanto, es necesario limitar el ámbito de aplicación de la Ley de Inversión Pública únicamente al capital público, no extenderlo a todo el proyecto, simplificando al mismo tiempo los procedimientos administrativos y asegurando la armonía entre ambas Leyes mediante instrucciones interconectadas o modificaciones apropiadas. Esta solución contribuirá a desbloquear recursos privados, promover la inversión en infraestructura y mejorar la eficacia de la colaboración público-privada.

El retorno de la inversión no está en la revisión de los documentos, sino en los resultados finales sobre el terreno. Es necesario construir un sistema de auditoría posterior independiente, para evaluar la efectividad real del proyecto una vez finalizado y hacerlo público para crear presión en la sociedad.

En lugar de acumular procesos de preaprobación, dejemos que las localidades tomen la iniciativa y sean responsables de los resultados, como el modelo que están aplicando Nueva Zelanda y Canadá.

Por último, y fundamentalmente, está la necesidad de digitalizar todo el ecosistema. Es necesario establecer un sistema de datos integrado (tablero de mando) a nivel nacional, que conecte el Tesoro del Estado, el Ministerio de Finanzas, las localidades y los inversores.

La información sobre avances, desembolsos, problemas y eficiencia de la producción debe actualizarse en tiempo real y hacerse pública en plataformas digitales. No sólo es una herramienta de vigilancia inteligente, sino también un antídoto contra el miedo a la responsabilidad, porque todo es transparente.

Necesidad de una revolución institucional en la inversión pública

Reformar la Ley de Inversión Pública no es sólo un ajuste técnico, sino que debe ser una revolución institucional: de una mentalidad controladora a una mentalidad creativa.

Para lograrlo, es necesario rediseñar la Ley de Inversión Pública de acuerdo con los principios de gobernanza modernos: empoderamiento, rendición de cuentas, monitoreo inteligente y enfoque en resultados. Sólo entonces la inversión pública podrá convertirse realmente en un motor del desarrollo, en lugar de ser un cuello de botella como lo es hoy.

TS. Nguyen Si Dung

Fuente: https://baochinhphu.vn/nhung-nut-that-can-thao-go-trong-dau-tu-cong-102250523061713674.htm