Expérience de mise en œuvre du modèle du « secrétaire de cellule du Parti également chef de village, de hameau ou de groupe résidentiel » en Chine – Application à la pratique actuelle au Vietnam

Le modèle du « secrétaire de cellule du Parti cumulant les fonctions de chef de village, de hameau ou de groupe résidentiel » constitue une importante réforme administrative de proximité en Chine. Visant à rationaliser l'appareil administratif, à renforcer le rôle dirigeant du Parti communiste chinois et à améliorer l'efficacité de la gestion locale, ce modèle a été mis en œuvre en tenant compte des spécificités politiques, économiques, sociales et culturelles de la Chine. Les enseignements précieux tirés de sa mise en œuvre sont également pertinents pour le Vietnam dans le contexte actuel.

Le modèle « à une épaule » en Chine

Le modèle selon lequel « le secrétaire de cellule du Parti est également le chef du village, du hameau ou du groupe résidentiel » (en abrégé « une seule épaule », le secrétaire de cellule du Parti est également le chef du village) a une histoire de développement de plus de trois décennies, d'une initiative à petite échelle au niveau local à une stratégie nationale globale en Chine. Ainsi, le modèle a vu le jour à Lengji, dans le district de Gucheng (province du Hubei), en 1988, suite à la promulgation de la loi de 1987 sur l'organisation des comités de village (à titre expérimental). Cette loi autorisait l'élection directe du comité de village par les habitants, entraînant une décentralisation et des conflits de pouvoir entre la cellule du Parti (organe politique ) et le comité de village (organe administratif autonome). À Xiaoliu, le secrétaire de la cellule du Parti souhaitait allouer le budget à la construction d'écoles pour améliorer l'éducation, tandis que le chef du village privilégiait la construction de routes pour fluidifier la circulation, ce qui a provoqué une impasse qui a duré plusieurs mois. Pour résoudre ce problème, la ville de Lengji a expérimenté le modèle de « collaboration directe » dans 13 petits villages (moins de 1 000 habitants). Les résultats ont montré une réduction de 20 % des coûts administratifs, une amélioration de l'efficacité de la gestion et, surtout, une augmentation de la satisfaction des habitants envers le Parti et le gouvernement. Après cinq ans de mise en œuvre, les 29 villages de la ville avaient adopté ce modèle. Parallèlement, la province du Shandong a également expérimenté ce modèle dans les comtés de Qingdao et de Yantai. De ce fait, en 1990, 40 % des secrétaires de cellule du Parti étaient également chefs de village. La même année, le Comité central chinois a publié la « Notification relative à la construction de l’organisation villageoise », qui, sans être obligatoire, encourageait cette pratique, ouvrant ainsi la voie à une diffusion plus large du modèle.

Depuis la fin des années 1990, le modèle de « cumul des fonctions » a été reproduit à plus grande échelle et avec le soutien des autorités locales dans de nombreuses provinces comme le Shandong, le Guangdong, Hainan et le Zhejiang. À Weihai (Shandong), une phase pilote a été menée dans trois villages aux niveaux de développement économique différents : Nanshan (pauvre), Donghai (moyen) et Xilu (aisé). Les résultats ont montré que le cumul des fonctions de secrétaire de cellule du Parti et de chef de village a permis d’accélérer la construction des ponts, la faisant passer d’un an à six mois. Parallèlement, ce modèle a réduit les conflits internes liés à l’allocation du budget. En 1999, la province du Shandong a publié un document officiel encourageant les secrétaires à participer aux élections des comités de village, ce qui a permis d’atteindre un taux de cumul de fonctions de 53 %. Au Guangdong, lors des élections de 1998-1999, 53 % des secrétaires de cellule du Parti sont devenus chefs de village ; les membres du Parti représentent 77 % des membres des comités de village. À Qionghai (Hainan), grâce à une campagne de communication efficace, le taux de participation électorale dépasse les 95 % et le taux de mandats simultanés atteint 98,5 %. En 2001, la province du Zhejiang a développé ce modèle à travers ses « Avis sur l’élection des cellules du Parti et des comités de village », qui préconisaient la nomination croisée entre ces deux instances afin de renforcer le rôle des membres du Parti dans la gouvernance locale. Cette période a marqué le passage des initiatives locales à une attention centralisée des autorités.

Village de Khai Hoi, province du Hunan, Chine - où le modèle de secrétaire de cellule du Parti et de chef de village est appliqué_chinaleifeng.com

L'année 2002 a marqué un tournant lorsque le Comité central chinois a reconnu le modèle par le biais de la « Notification relative à l'amélioration des élections des comités de village » du Bureau général du Parti communiste chinois et du Conseil d'État. Ce document exigeait que les secrétaires des cellules du Parti se présentent aux élections de chefs de village, encourageait les membres du Parti à participer aux comités de village et stipulait que les secrétaires devaient être élus par le peuple avant d'assumer leurs fonctions et responsabilités au sein du Parti, garantissant ainsi la démocratie et légitimant le pouvoir. En 2002, des élections ont été organisées dans 18 provinces, avec la participation de 380 millions d'électeurs, ce qui a permis de réduire de 2,7 % le nombre de comités de village et de 222 000 cadres par rapport à la situation antérieure. Dans le village de Dali (province du Henan ), le nombre de cadres est passé de 7 à 4 après l'application du modèle, ce qui a permis de réaliser d'importantes économies budgétaires et d'accroître l'efficacité de la mise en œuvre des projets de construction de routes inter-villages (achevés en 4 mois au lieu de 8 auparavant). De 2002 à 2017, la pratique du cumul d'emplois a été largement encouragée mais non obligatoire, jetant ainsi les bases de la phase suivante.

Depuis 2018, le modèle de cumul de fonctions est devenu une stratégie nationale avec le « Plan de redressement rural 2018-2022 ». Ce plan vise à porter la proportion de postes cumulés de 30 % (en 2016) à 50 % (en 2022). Par ailleurs, le « Règlement relatif aux organisations rurales de base » (2019) exige que le secrétaire soit, conformément aux procédures légales, le chef de village, favorisant ainsi les nominations croisées entre la cellule du Parti et le comité de village. D’autres documents publiés en 2019 et 2021 continuent de mettre l’accent sur l’augmentation de la représentation des membres du Parti au sein du comité de village. Par exemple, dans la province d'Anhui, en 2021, 65 % des villages avaient adopté ce modèle, ce qui a permis de mettre en œuvre rapidement des projets tels que l'installation de systèmes solaires photovoltaïques sur les toits (près de 500 foyers en ont bénéficié en six mois) et la rénovation des systèmes d'irrigation (augmentation de la productivité du riz de 15 % sur 300 hectares de rizières). Dans la province du Yunnan, ce modèle a permis de mettre en œuvre un programme de relogement pour près de 1 000 foyers dans des zones touchées par des glissements de terrain entre 2019 et 2021.

Il apparaît clairement que le regroupement de deux fonctions de direction en une seule personne contribue non seulement à résoudre les conflits internes, mais aussi à garantir la centralisation du pouvoir du Parti, conformément au principe de centralisme démocratique du système politique socialiste. À ce jour, ce modèle de « direction unique » constitue non seulement une solution administrative, mais également un outil politique stratégique pour moderniser la Chine rurale, en lien avec des stratégies majeures telles que la « revitalisation rurale », la « construction d’une nouvelle zone rurale socialiste » et la réalisation de l’objectif du Parti communiste chinois : l’édification d’une « société de bien-être à tous égards ».

Trois effets notables du modèle « à l’épaule unique » en Chine peuvent être résumés comme suit : (1) Renforcement du leadership du Parti : Ce modèle garantit un pilotage étroit des comités de village par la cellule du Parti, permettant une mise en œuvre rapide et efficace des politiques du gouvernement central. Dans la province du Shandong, grâce à cette unité de direction, le programme de réduction de la pauvreté a atteint 90 % des objectifs fixés pour 2020 ; 80 % des villages menant des actions simultanées ont atteint leurs objectifs avec six mois d’avance. Dans la province du Jiangsu, les nouveaux projets de construction rurale (tels que la rénovation de canaux et la construction d’écoles) ont été achevés avec trois à six mois d’avance dans 70 % des villages concernés. (2) Réduction des conflits internes : Dans la province du Hubei, après plus de 30 ans d’application du modèle, les conflits entre la cellule du Parti et les comités de village ont diminué de 80 %, assurant ainsi une plus grande stabilité dans la gestion locale. Dans le village de Dashi (commune de Lijiang, province du Yunnan), un différend budgétaire entre le secrétaire de la cellule du Parti et le chef du village a duré de 2013 à 2015. Après la mise en œuvre du système de double fonction en 2015, le problème a été résolu en trois mois. Dans la province du Guangdong, les conflits fonciers ont diminué de 60 % dans les villages ayant appliqué ce système entre 2018 et 2022. (3) Amélioration de l'efficacité administrative : La rationalisation des services permet de réaliser des économies, notamment dans les zones rurales pauvres. En 2022, environ 60 à 70 % des villages chinois avaient adopté ce modèle, réduisant ainsi leurs coûts administratifs de 15 % en moyenne. Dans la province du Guizhou, les frais de fonctionnement des villages ont diminué de 300 000 à 250 000 yuans par an après la mise en œuvre du système de double fonction. Dans la province du Zhejiang, les villages qui assument une double responsabilité ont réduit les délais d'approbation des projets de deux mois à trois semaines grâce à la suppression des procédures redondantes.

Pour mettre en œuvre efficacement ce modèle, la Chine se concentre sur 6 étapes : (1) Sélectionner des personnes talentueuses ; (2) Former des cadres ; (3) Appliquer le modèle de manière flexible au niveau local ; (4) Supervision étroite ; (5) Soutien en ressources ; (6) Propagande efficace.

Sélection de personnes talentueuses : La province du Zhejiang privilégie le recrutement de secrétaires à temps partiel parmi les militaires retraités, les professionnels locaux ou les hommes d'affaires de retour dans leur région d'origine, garantissant ainsi un niveau de compétence et de prestige élevé. Ainsi, dans le village de Nghiem Dien (ville de Wenzhou, province du Zhejiang), le secrétaire et chef du village, un ancien officier, a accompagné la population dans la création d'une zone d'écotourisme, permettant d'augmenter le revenu moyen de 5 000 à 8 000 yuans par an entre 2018 et 2022. Dans la province du Shandong, de nombreux secrétaires à temps partiel sont des étudiants universitaires de retour dans leur région d'origine, mettant leurs connaissances au service de la gestion du village et contribuant ainsi à renforcer la gouvernance locale.

Formation des cadres : Des formations professionnelles et techniques sont organisées dans les régions de Chine abritant des minorités ethniques. En 2022, au Tibet, 200 cadres à temps partiel ont été formés à la gestion de projets et à la communication communautaire, ce qui a permis d'accroître l'efficacité de la mise en œuvre des politiques de 25 %. Dans la province du Gansu, une formation de trois mois aux méthodes de planification a permis à 100 cadres de surmonter les obstacles et de mener à bien 80 % des projets de routes inter-villages en 2023.

Appliquer le modèle avec souplesse au niveau local : dans les régions développées comme la province du Jiangsu, les fonctions de secrétaire de cellule du Parti et de chef de village sont souvent dissociées pour des raisons de gestion, et seulement 30 % des villages cumulent ces deux fonctions. À l’inverse, dans les régions pauvres comme la province du Guizhou, ce pourcentage atteint 85 %, afin d’économiser les ressources. Parallèlement, dans la province de Hainan, le gouvernement autorise le cumul de fonctions sur les petites îles (moins de 500 habitants), mais dans les grandes villes comme Qionghai, ces fonctions sont dissociées.

Contrôle strict : La province du Shandong a mis en place un système de surveillance en ligne et publié son budget sur une plateforme numérique, ce qui a permis de réduire de 30 % le nombre d’abus de pouvoir depuis 2020. Dans certaines localités, les comités de surveillance villageois ont été renforcés, comme dans la province d’Anhui, où ils peuvent exiger des chefs de village des explications publiques chaque trimestre. Dans la province du Guangdong, le comté de Huazhou a mis en place, depuis 2022, une ligne téléphonique d’assistance permettant aux citoyens de signaler les abus de pouvoir ; 15 cas ont ainsi été traités en 2022 et 2023.  

Soutien en ressources : Le gouvernement central transfère des ressources financières et humaines pour soutenir les collectivités locales. Par exemple, dans la province du Henan, depuis 2019, chaque village disposant d'un emploi à temps partiel reçoit 50 000 yuans supplémentaires par an pour financer des projets d'infrastructure. Dans la province du Yunnan, le gouvernement provincial a affecté 20 techniciens supplémentaires à 50 villages employant du personnel à temps partiel dans les zones à risque de glissements de terrain en 2020 et 2021.

Communication efficace : La province d'Anhui a organisé des réunions régulières pour expliquer les avantages de la mise en œuvre de l'emploi simultané, ce qui a permis d'atteindre un taux de consensus de 90 % et a conduit 65 % des villages à mettre en œuvre l'emploi simultané en 2021. Dans la province du Zhejiang, le gouvernement a utilisé la télévision locale pour promouvoir le modèle, ce qui a permis d'accroître la sensibilisation du public de 60 % (en 2018) à 85 % (en 2022).

De l'expérience chinoise aux propositions pour une bonne mise en œuvre du modèle au Vietnam

En Chine, la mise en œuvre du cumul des fonctions de secrétaire de cellule du Parti et de chef de village bénéficie d'une flexibilité locale, de technologies de contrôle et d'investissements importants pour garantir son efficacité à long terme. Malgré les succès indéniables de ce modèle, des difficultés et des défis persistent pour les comités et autorités locales du Parti. Le premier problème est celui de la concentration du pouvoir. Lorsqu'il est concentré entre les mains d'une seule personne, le risque d'abus est élevé en l'absence d'un mécanisme de contrôle rigoureux. Par ailleurs, les compétences de certains cadres cumulant ces fonctions restent limitées. Dans les régions reculées de la province du Gansu, nombre d'entre eux manquent de compétences en gestion, ce qui entraîne des retards dans la mise en œuvre des nouveaux projets de construction rurale. Au Tibet, certains cadres ne comprennent pas pleinement les politiques du gouvernement central, ce qui complique la mise en œuvre du programme de réinstallation. Enfin, ce modèle de cumul des fonctions engendre également des conflits potentiels. Certains chercheurs estiment que ce modèle ne résout que les conflits personnels, sans pour autant apaiser les tensions organisationnelles entre la cellule du Parti et le comité de village. Dans la province du Yunnan, les luttes intestines entre groupes d'intérêts au sein des villages persistent, bien que moins ouvertement qu'auparavant ; plus précisément, dans le village de Xiaoping ( commune de Dianchi, district de Baoshan) , des familles influentes ont secrètement fait pression sur le secrétaire et le chef du village pour qu'ils privilégient l'attribution des terres, ce qui a engendré des inégalités qui ont perduré de 2018 à 2022.

Secrétaire de cellule du Parti et chef du village de Khe Nhang, commune de Thanh Lam (2023), province de Quang Ninh, œuvre à la mobilisation de la population locale pour la création d'associations visant à préserver et promouvoir l'identité culturelle nationale._Photo : baoquangninh.vn

Au Vietnam, en application de la résolution n° 18-NQ/TW du 25 octobre 2017 de la 6e Conférence centrale, session XII, intitulée « Questions relatives à la poursuite de l’innovation et de la réorganisation de l’appareil du système politique afin de le rendre plus efficace et efficient », plusieurs nouveaux modèles organisationnels ont été expérimentés, notamment le cumul des fonctions de secrétaire de cellule du Parti et de chef de village, de hameau ou de groupement résidentiel. Les comités et organisations du Parti à tous les niveaux ont publié de nombreux documents pour encadrer la mise en œuvre de ce modèle. Au 30 septembre 2020, le pays comptait 26 649 secrétaires de cellule du Parti cumulant ces fonctions avec celles de chef de village, de hameau ou de groupement résidentiel. En décembre 2020, 61 des 63 comités provinciaux et municipaux du Parti avaient mis en œuvre ce modèle, et dans 28 241 des 87 341 cellules du Parti (soit 32,33 %), les secrétaires de cellule du Parti étaient également chefs de village. L'unification des deux fonctions susmentionnées a contribué à rationaliser l'appareil organisationnel, à instaurer un consensus et une unité, de l'élaboration des politiques et des résolutions à la direction, en passant par l'orientation et la mise en œuvre, afin d'assurer une application directe et globale, de réduire le temps consacré aux réunions, de renforcer le rôle de leadership des cellules du parti et de promouvoir la responsabilité des membres du parti dans l'accomplissement des tâches politiques au niveau local. Par ailleurs, la mise en œuvre de ce modèle a contribué à renforcer le rôle et les responsabilités du dirigeant, et à optimiser ses capacités, démontrant clairement son rôle central dans la direction et l'orientation des personnes chargées de mettre en œuvre les politiques et directives du Parti, ainsi que les politiques et lois de l'État.

Cependant, le processus d'organisation et de mise en œuvre du modèle de secrétaire de cellule du Parti cumulant les fonctions de chef de village au Vietnam présente encore certaines lacunes et limites : la sélection de personnel répondant aux critères et aux exigences pour assumer simultanément ces deux fonctions s'avère complexe ; les politiques et les régimes n'incitent pas suffisamment les secrétaires de cellule du Parti et les chefs de village à se concentrer sur leur mission ; la charge de travail et la pression sont trop importantes pour qu'une seule personne occupe simultanément ces deux postes ; des risques potentiels existent lorsque les rôles de secrétaire de cellule du Parti et de chef de village ne sont pas clairement définis, notamment des problèmes d'autoritarisme, d'arbitraire et de violation du principe de centralisme démocratique du chef.

Dans le contexte actuel, l'ensemble du système politique mène avec vigueur, radicalité, globalité et synchronie une révolution visant à réorganiser et rationaliser l'appareil du centre vers la base, en vue de la mise en œuvre d'un modèle de gouvernement local à deux niveaux. En conséquence, la position, le rôle, les missions et les pouvoirs du gouvernement local seront renforcés, ce qui impliquera également une évolution de l'échelle, de la nature, des activités, des régimes et des politiques applicables aux militants non professionnels dans les villages et les groupements résidentiels. L'expérience de la mise en œuvre du modèle de secrétaire de cellule du Parti également chef de village en Chine permet de proposer plusieurs solutions pour une mise en œuvre efficace de ce modèle au Vietnam :

Il est primordial de sensibiliser et de responsabiliser les comités et organisations du Parti au sein du système politique, les cadres, les membres du Parti et la population quant à la mise en œuvre du modèle permettant au secrétaire de cellule du Parti d'exercer simultanément les fonctions de chef de village. Il convient d'établir d'urgence un cadre juridique et de publier des réglementations claires sur le cumul de ces deux fonctions ; définir les responsabilités et les pouvoirs des cadres occupant ces postes simultanément afin d'éviter toute improvisation, tout manque de synchronisation et d'unité.

Deuxièmement , il convient de bien planifier, former, encadrer, organiser et utiliser les cadres, en s'inspirant du modèle du secrétaire de cellule du Parti qui est également chef de village. Il est nécessaire d'investir dans la formation et les politiques financières du gouvernement central afin d'aider les cadres à accomplir efficacement leurs missions. Parallèlement, il faut faire preuve de souplesse dans la pratique et privilégier le cumul de fonctions dans les zones difficiles disposant de faibles budgets locaux afin d'économiser les ressources.

Troisièmement , il convient de promouvoir le rôle des organisations au sein du système politique local et d'impliquer la population dans la mise en œuvre du modèle du secrétaire de cellule du Parti, qui est également chef de village. Il faut encourager la démocratie participative, mobiliser les forces vives de la communauté et valoriser les contributions citoyennes, en travail et en argent, plutôt que de dépendre du budget de l'État.

Quatrièmement , renforcer le leadership, la direction, l'orientation, le contrôle et la supervision des comités du Parti à tous les niveaux concernant les activités des secrétaires de cellule du Parti qui sont également chefs de village. Intensifier l'application des sciences et des technologies, la transformation numérique combinée aux méthodes traditionnelles, en utilisant le suivi en ligne dans les zones où cela est possible (villes, petites agglomérations) ; parallèlement, maintenir des rencontres régulières avec la population afin que les cadres soient proches des habitants des zones reculées dépourvues d'infrastructures technologiques.

Cinquièmement , il convient de veiller à améliorer les politiques et la rémunération, en assurant des installations et des conditions raisonnables aux secrétaires de cellule du Parti qui sont également chefs de village.

Le modèle chinois du « secrétaire de cellule du Parti cumulant les fonctions de chef de village, de hameau ou de groupe résidentiel » a produit des résultats positifs en matière de gouvernance locale. Grâce à une stratégie globale, un cadre juridique clair, l'application de technologies modernes et d'importants investissements, ce modèle est devenu un outil essentiel de la modernisation rurale en Chine. L'expérience acquise lors de sa mise en œuvre a non seulement permis à la Chine de perfectionner ce modèle, mais a également fourni de précieux enseignements à d'autres pays socialistes, notamment au Vietnam, en particulier sur la manière d'équilibrer le pouvoir du Parti et la gestion démocratique au niveau local, surtout à une époque où le développement durable et la cohésion sociale sont indispensables.

Source : https://tapchicongsan.org.vn/web/guest/the-gioi-van-de-su-kien/-/2018/1177602/kinh-nghiem-thuc-hien-mo-hinh-%E2%80%9Cbi-thu-chi-bo-dong-thoi-la-truong-thon%2C-ban%2C-to-dan-pho%E2%80%9D-o-trung-quoc---van-dung-cho-thuc-tien-viet-nam-trong-giai-doan-hien-nay.aspx