Rendszerszemléletű gondolkodás a közigazgatási reformról egy kétszintű helyi önkormányzati rendszer kontextusában Vietnámban.

TCCS - 2025. július 1-jétől Vietnam hivatalosan is kétszintű helyi önkormányzati modellt fog működtetni mind a 34 tartományban és városban. Az átszervezést követően az új modell működése, a köztes szintek csökkentésével, megköveteli a kormányzati gondolkodásmód megváltoztatását, a rendszerszemléletű gondolkodás alkalmazását az irányításban és az igazgatásban, valamint közigazgatási reformot annak biztosítása érdekében, hogy a kétszintű helyi önkormányzati modell valóban hatékony eredményeket hozzon.

Lam főtitkár ellenőrzi a kétszintű helyi önkormányzat működését Hanoiban , 2025. július 1._Fotó: tienphong.vn

A rendszerszemléletű gondolkodás egy olyan módszer, amely a problémákat átfogó kapcsolatukban érzékeli, meghatározva az alkotóelemek közötti szerkezetet, funkciót és interakciót ⁽¹⁾ . A rendszerszemléletű gondolkodás segít abban, hogy a közigazgatási reformot ne csak szervezeti átszervezésként, hanem a kapcsolatok, az információáramlás, a funkciók és a felelősségek átalakításaként is felfogjuk egy egységes vezetési ökoszisztémán belül. Ezután a közigazgatási apparátust számos alrendszerből álló egészként tekintjük: intézmények, emberi erőforrások, technológia, pénzügy, jog és közszolgálati kultúra. Egyetlen elem minden egyes változása reakciót vált ki az egész rendszerben. Ha a közigazgatási reformot csak felületesen hajtják végre az információáramlás, a személyzeti kapacitás vagy a digitális technológia kiigazítása nélkül, a rendszer kiegyensúlyozatlanná válik.

Rendszerszemléletű gondolkodás a szervezeti struktúrában és a gyakorlatból fakadó követelmények.

Az utóbbi években a közigazgatási reform központi elemévé vált a vietnami szocialista jogállamiság kiépítésének és tökéletesítésének stratégiájában. A közigazgatási reformfolyamat számos pozitív eredményt ért el, mint például az adminisztratív eljárások egyszerűsítése, az információs technológia alkalmazása a közszolgáltatásokban, valamint az államigazgatási apparátus fokozatos korszerűsítése minden szinten. Rendszerszemléletű gondolkodásmód szempontjából azonban ezek a reformok továbbra is a rendszer egyes részeinek kezelésére összpontosítanak, hiányzik belőlük az intézmények, a technológia, az erőforrások és a szervezeti struktúra szinkronizációja. Az ország történelmében hosszú ideig a háromszintű helyi önkormányzati modell (község, járás, tartomány) jelentős szerepet játszott, különösen a járási szint, amelyet egykor a társadalmi -gazdasági fejlődés, valamint a nemzetvédelem és a biztonság fenntartásának "erődjének" tekintettek. Az új fejlődési szakaszba lépve azonban ez a modell "szűk keresztmetszeteket" tárt fel a rendszer működésében, mint például:

A hierarchikus struktúra átfedéseket és szűk keresztmetszeteket teremt. A háromszintű modellben a tartományok, kerületek és községek közötti felelősségmegosztás a gyakorlatban nem hatékony. A legtöbb területen, mint például az infrastruktúra-fejlesztés, a természeti erőforrások és környezetvédelem, a népességgazdálkodás, az oktatás és az egészségügy, három szinten zajlanak az engedélyezési folyamatok. Ez nemcsak a feldolgozási időket lassítja, hanem megnehezíti a konkrét felelősség kijelölését is, ha jogsértések történnek.

A köztes szint formálisan és nem hatékonyan működik. A járási szintet a tartomány és a község közötti „átadási ponthoz” hasonlítják, de tényleges döntéshozatali jogköre korlátozott. A legfontosabb döntéseket továbbra is a tartomány hozza meg, míg a végrehajtásért a község felelős. Ezért sok helyen a járási szintű kormányzat formális közigazgatási szintként létezik, ami emberi erőforrások és költségvetés pazarlásához vezet. A gyakorlatban az is bebizonyosodott, hogy sok településen vészhelyzet esetén (természeti katasztrófák, földviták, tüntetések stb.) a járási szintű kormányzat gyakran lassan reagál, nem tud azonnal döntéseket hozni, és a tartományi szint utasításaira kell várnia. Ez a megfelelő koordinációs kapacitással nem rendelkező köztes szint rugalmasságának hiányát mutatja ⁽²⁾ .

A községi szint passzív, hiányzik belőle a tekintély és a kapacitás. A községi önkormányzatot, a néphez legközelebb álló egységet, gyakran csupán adminisztratív utasítások „végrehajtó szervének” tekintik, amely nem rendelkezik önrendelkezési hatalommal. Minden fontos kérdés, a kisebb infrastrukturális beruházásoktól és a közterület-gazdálkodástól kezdve az építési szabálysértések kezeléséig, járási vagy tartományi szintű konzultációt vagy jóváhagyást igényel. Ez megfosztja a községet a kezdeményezőkészségtől és a nép felé való elszámoltathatóságtól. Sok helyen a községi szintű tisztviselők nem rendelkeznek megfelelő képzéssel és átfogó vezetői képességekkel.

Egyensúlyhiányok mutatkoznak a hatalom decentralizációjában és delegálásában. Az erős decentralizáció és a hatalom helyi hatóságokra való delegálása a párt politikája, amelyet a pártbizottságok minden szinten erőteljesen végrehajtanak a dinamizmus, a kreativitás és az összes szint, ágazat és település proaktív szerepének ösztönzése érdekében. A valóságban azonban a decentralizáció csak az adminisztratív kérdésekre összpontosított, a kapcsolódó pénzügyi és személyzeti mechanizmusok hiányában. Míg a településekhez „feladatokat rendelnek”, hiányzik belőlük a költségvetés kezelésére vonatkozó hatáskör, ami ahhoz a helyzethez vezet, hogy „a munkát kiszervezik a szükséges eszközök biztosítása nélkül”. Továbbá a járási és megyei szintű szakosított ügynökségek hajlamosak a hatalom felhalmozására, vagy vonakodnak felelősséget vállalni, nem osztják meg proaktívan az adatokat, akadályozva a többszintű koordinációt és információcserét. Ez egy merev, vertikális vezetési gondolkodásmódot tükröz, amely nem tükrözi a modern államkormányzás által megkövetelt rugalmas működési rendszert.

A rendszer nem teljesen digitalizált. Alapvető „szűk keresztmetszet” az információtechnológia széttagolt és összekapcsolatlan alkalmazása az adminisztratív menedzsmentben. Minden szintnek megvan a saját szoftverplatformja, ami „információfragmentációhoz” és az adatszinkronizáció nehézségeihez vezet. Például a polgári anyakönyvezés területén a születésekre, halálesetekre és házasságokra vonatkozó információkat többször is újra be kell vinni a rendszerbe községi, járási és tartományi igazságszolgáltatási szinten, és ezek nem szinkronizálódnak valós időben. Ez nemcsak kellemetlenségeket okoz az embereknek, hanem csökkenti az állam irányítási kapacitását is.

A háromszintű önkormányzati modell működésének korlátai és szűk keresztmetszetei szükségessé teszik annak kétszintű önkormányzati rendszerrel való felváltását, hogy megfeleljen a nemzeti fejlődés igényeinek. Ez az átalakulás nem egyszerűen a közigazgatási apparátus átszervezése, hanem a közigazgatási rendszer strukturális reformja. Ebben az összefüggésben a rendszerszemléletű gondolkodás kulcsszerepet játszik a funkcionális rendetlenség, az átfedő felelősségek vagy a közszolgáltatási láncok zavarainak elkerülésében.

A kétszintű helyi önkormányzat hatékony működéséhez felül kell vizsgálni a teljes funkcionális áramlást, az információáramlást, az egységek közötti koordinációs mechanizmust és a feladatok végrehajtásának módját egy egységes és alkalmazkodóképes egészben. Az információáramlás és a döntéshozatali mechanizmus helyreállítása elengedhetetlen. A háromszintű modellben a járási szint az a hely, ahol a tartomány irányelvei átkerülnek a községhez, és visszatükrözi a helyi kérdéseket. Járási szint nélkül ezt az áramlást befolyásolja, ha nincs kellően erős digitális infrastruktúra és egyértelmű koordinációs szabályozás. Ezért a digitális technológia alkalmazása, az adatok interoperabilitása, valamint egy kétirányú információs portál kiépítése a tartomány és a község között sürgős követelmény. Szinkronizált digitális adat- és kommunikációs platform nélkül az információk túlterheltek lesznek, a válaszok lassúak, és a döntések megalapozatlanok lesznek, ami stagnálást vagy konfliktust okoz a végrehajtásban ⁽³⁾ .

Az új modellben a községi szintet újra kell pozicionálni szerepét és kapacitását tekintve. Korábban a községek jellemzően csak adminisztratív feladatokat láttak el, vagy egyszerű szociális támogatást nyújtottak. Az új modellben a községeknek számos olyan funkciót kell átvenniük, amelyeket korábban a járási szint kezelt, mint például a földgazdálkodás, a kisléptékű építési engedélyek, a katasztrófamegelőzés és -elhárítás, a vitarendezés, valamint a biztonság és a rendkezelés. Ez átfogó beruházásokat igényel az infrastruktúrába, a költségvetésbe, a személyzetbe, a jogi eszközökbe és az irányítási kapacitásba. Szükség van egy „feltételes delegálás” mechanizmusára a tartományi szintről a községi szintre, beleértve mind a pénzügyi, mind az emberi erőforrásokat, ahelyett, hogy egyszerűen csak további feladatokat bíznának rájuk anélkül, hogy garantálnák azok végrehajtását.

A kétszintű helyi önkormányzati rendszeren belüli adminisztratív irányítást és felügyeletet újra kell tervezni. Korábban a járási szint feladata volt a községi szint ellenőrzése, auditálása és felügyelete. A járási szint megszüntetésekor új felügyeleti modellt kell kidolgozni, mint például: keresztfelügyelet a klaszteren belüli községek között, vertikális felügyelet a specializált tartományi osztályok részéről, valamint digitális felügyeleti eszközök alkalmazása, például a közigazgatási szolgáltatások minőségének pontozása a polgárok visszajelzéseiből származó adatok alapján.

A rendszerszemléletű gondolkodást a regionális-közösségek közötti koordinációban is alkalmazni kell, különösen az önállóan nem elvégezhető feladatoknál, mint például a hulladékgyűjtés, a háztartási vízellátás, a határ menti területek biztonsága, a fertőző betegségek kezelése... Franciaországban a közösségek közötti modell koncepciója egy sajátos szervezeti modellé vált, amelyben a kis közösségek erőforrásokat biztosítanak egy koordinációs tanács létrehozásához, joguk van saját költségvetésük felett döntéseket hozni, és nyilvános ellenőrzés alatt állnak. A költségvetési gazdálkodással és a községek klaszterére vonatkozó közös hatáskörrel rendelkező közösségek közötti modell alkalmazása hozzájárul a közszolgáltatások nyújtásának hatékonyságának javításához ebben az országban ⁽⁴⁾ . Ez egy „együttműködő hálózat” szerinti gondolkodásmód az „alárendelt, fölérendelt” modell helyett, amely alkalmas Vietnam valóságára, amikor sok közösség szomszédos, hasonló földrajzi adottságokkal, lakossággal és hasonló kormányzási kihívásokkal.

Japán egyike azon országoknak, ahol kétszintű helyi közigazgatási irányítási rendszer működik. Miután 2005-ben egyesítették a kis közigazgatási egységeket, Japán hálózati kormányzást és szigorú jogi szabályokkal szabályozott decentralizációt alkalmazott, és átképezte az összes helyi tisztviselőt ⁽⁵⁾ . A helyi közigazgatási egységek egyesítése döntő fontosságú volt a helyi önkormányzati rendszer tökéletesítésében és a helyi kormányok irányítási kapacitásának javításában Japánban. Hasonlóképpen, Szingapúr nem tart fenn köztes szintet, hanem egy erős e-kormányzati rendszeren és központosított működési kapacitáson keresztül biztosítja a közszolgáltatásokat ⁽⁶⁾ .

Megoldások a rendszerszemléletű közigazgatási reform előmozdítására.

A Ho Si Minh-városi Tam Binh kerület tisztviselői útmutatást adnak a lakosoknak a táblagépek használatához, hogy információkat keressenek, amikor a kerületi irodába érkeznek adminisztratív ügyeket intézni. (Fotó: plo.vn)

A kétszintű helyi önkormányzati rendszerben a közigazgatási reform folytatásához rendszerorientált megközelítésen alapuló megoldásokat kell megvalósítani, azaz a rendszer összes alkotóelemét egyszerre, átfogóan kell kezelni, a szervezeti struktúra, a jogi intézmények, az emberi kapacitás és a technológiai infrastruktúra közötti szinkronizált koordinációval.

Elsősorban haladéktalanul ki kell adni azokat a konkrét dokumentumokat, amelyek iránymutatást adnak a helyi önkormányzatok szervezéséről szóló törvény (72/2025/QH15. számú törvény) végrehajtásához, amelyet a 15. Nemzetgyűlés 2025. június 16-án fogadott el. Ez egy történelmileg jelentős törvény, amely szilárd jogi alapot teremt a közigazgatási egységek szervezéséhez és hazánkban az első kétszintű helyi önkormányzati modellhez. Annak érdekében, hogy a törvény végrehajtása összehangolt és hatékony legyen, a kormánynak haladéktalanul ki kell adnia a hatáskörébe tartozó jogi dokumentumokat a helyi önkormányzatok feladatainak és hatásköreinek újradefiniálására, valamint az átszervezés utáni új apparátus működésének kiigazítására, elkerülve a „joghézagokat”. A jogi dokumentumok kidolgozásának és véglegesítésének késedelme befolyásolja az új ügynökségek és egységek zökkenőmentes működését, zavart okoz a tisztviselők és a köztisztviselők számára, és potenciálisan a tevékenységek zavaraihoz és stagnálásához vezethet.

Másodszor , a digitális kormányzás és a big data bevezetése az új kormányzat működtetésének alapjául. Minden településnek elektronikus rendszerre van szüksége a közszolgáltatási kérelmek fogadásához, feldolgozásához és megválaszolásához, a tartománynak pedig egy intelligens műveleti központot (IOC) kell működtetnie a végrehajtás minőségének hatékony ellenőrzésére és a teljesítmény értékelésére meghatározott mutatók alapján. Szingapúri tapasztalatok azt mutatják, hogy a szintek és ágazatok közötti adatintegrációnak köszönhetően az „Intelligens Nemzet” platformon keresztül a kormány gyorsan reagálhat az emberek problémáira, és a tisztviselők teljesítményét gyakorlati adatok alapján, nem pedig pusztán hivatalos jelentések alapján értékelheti ⁽⁷⁾ .

Harmadszor , a tisztviselők kapacitásának javítása többfeladatos és szisztematikus módon. A községi szintű tisztviselőket nemcsak szakmai készségekben kell képezni, hanem ágazatközi koordinációs készségekben, pénzgazdálkodásban, technológiában és vészhelyzeti reagálási készségekben (természeti katasztrófák, járványok, helyi biztonság) is. Ugyanakkor a tartományoknak ki kell dolgozniuk egy „helyi önkormányzati akadémia” modellt a községi tisztviselők új követelményeknek megfelelő képzésére. A helységek 2005-ös egyesülése után Japán bevezette a „községi tisztviselők átfogó átképzésének” politikáját regionális akadémiákon keresztül, ezáltal javítva a kormányzás minőségét és a közbizalom növekedését ⁽⁸⁾ .

Negyedszer , létre kell hozni közösségek közötti koordinációs központokat a nagy népességű, különleges adottságokkal rendelkező vagy városi terjeszkedéssel küzdő települések csoportjaiban. Ezek a központok a közös erőforrásokat (egészségügy, közlekedés, villamos energia, víz, betegségmegelőzés és -ellenőrzés stb.) kezelő egységként működnek, amelyeket a tartomány kijelölhet, vagy a települések kölcsönös megállapodása alapján hozhatnak létre, rugalmas, hatékony és autonóm mechanizmust hozva létre ahelyett, hogy teljesen a tartománytól függnének. Ez a modell a németországi szövetségi kooperatív zónákból tanulható, ahol az alapegységek viszonylagos függetlenséget tartanak fenn, de együttműködnek egymással a hatékonyabb gazdálkodás érdekében ⁽⁹⁾ .

Ötödször , ki kell dolgozni egy sor mutatót a közigazgatási reform értékelésére a rendszer egészében, beleértve: a feldolgozási időt, a polgárok elégedettségi szintjét, az online közszolgálati kérelmek arányát, a községi tisztviselők munkahatékonyságát, valamint a tartomány, a község, a minisztériumok és az ágazatok közötti koordináció és összekapcsolódás szintjét. Az értékelés eredményeit nyilvánosságra kell hozni a pozitív verseny előmozdítása és az elszámoltathatóság fokozása érdekében.

A kétszintű helyi önkormányzati modellre való áttérés jelentős forradalom, amelynek célja a közigazgatási apparátus korszerűsítése, a kormányzás hatékonyságának javítása és új terek megteremtése a társadalmi-gazdasági fejlődés számára. Ezen új modell működése során a rendszerszemléletű gondolkodás hiánya könnyen szűk keresztmetszetekhez, széttöredezettséghez és a hatékonyság csökkenéséhez vezethet. Ezért a reformot a közigazgatási apparátus, az intézmények, a technológia és az emberi erőforrások átfogó átszervezésének kell kísérnie egy rendszerszintű, interaktív és visszacsatolás-orientált keretrendszerben. A közigazgatási struktúra csak akkor hatékony, ha folyamatosan működő ökoszisztémaként tervezték, amelyet rugalmasan összekapcsolnak és koordinálnak az adatok, a jogszabályok és az elszámoltathatóság.

-- ...

(1), (3) Lásd: Nguyen Dinh Cu: Rendszerszemlélet az államigazgatásban , Politikai Elméleti Kiadó, Hanoi, 2021
(2) Lásd: Nguyen Thi Thu Hien: „A köztes közigazgatási szintek csökkentése: Elmélet és gyakorlat”, Journal of State Management , Hanoi, 2024, 2. szám
(4) Lásd: Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet: Területi reform Franciaországban : Trendek és kihívások, OECD, 2020
(5), (8) Lásd: Nakamura, K.: Az egyesülés utáni kormányzás Japánban: a rendszerintegráció kihívásai, Japan Journal of Governance Studies , 2017
(6), (7) Tan, K.: Kormányzás és közszolgáltatások nyújtása Szingapúrban , Asian Journal of Public Administration, 2018
(9) Német Nemzetközi Együttműködési Csoport (GIZ): Közigazgatási reform Németországban, 2021

Forrás: https://tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/1113302/tu-duy-he-thong-ve-cai-cach-hanh-chinh-trong-boi-canh-chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-o-viet-nam.aspx