Decentralisering av planering och ledning

Synkronisering av översiktsplanerna skapar en grund för synkron planeringshantering, vilket underlättar investeringshanteringen. Foto: HOANG HIEP

Utan ett mellanlager som fungerar som en "buffert" mellan den provinsiella visionen och genomförandet på gräsrotsnivå blir alla planeringsbeslut på kommunnivå mer direkta och snabbare, men samtidigt innebär de också fler risker om det saknas samordning och kapacitet. Därför är frågan inte längre "ska vi decentralisera eller inte?", utan snarare hur man ska omforma samordningsmekanismen och kapacitetsuppbyggnadsprogrammet i en tvådelad struktur för att få systemet att fungera smidigt.

Som en gemensam egendom

Först och främst måste vi titta direkt på planeringens natur. Planering är inte bara en uppsättning ritningar som avgränsar bostadsmark, produktionsmark eller en karta över rutter. Planering är ett strategiskt verktyg för staten på provinsiell nivå för att organisera bostadsyta, produktionsutrymme, infrastrukturutrymme och ekologiskt utrymme på medellång och lång sikt.

Varje planeringsbeslut, även om det fattas på kommunnivå, påverkar fortfarande vägnätet mellan kommunerna, möjligheten att undkomma översvämningar, det tekniska och sociala infrastrukturnätet och människors säkerhet inför klimatförändringarna. När den lokala förvaltningsmodellen fortfarande är tvånivåsmodell måste varje planeringsbeslut på kommunnivå placeras inom det övergripande ramverk som provinsen har utformat; annars kommer den övergripande kartan att delas upp i separata, svårkopplade delar.

I detta sammanhang är det lätt att hamna i en av två polariteter. Den ena är ”absolut centralisering”, där provinsen försöker göra allt från topp till botten, vilket lämnar kommunen med endast en passiv implementeringsroll. Den andra är att överlämna hela utformningen av det lokala rummet till kommunen med motiveringen att ”kommunen är närmast människorna och förstår människorna bäst”.

Om provinsen gör allt kan planering lätt bli kopplad från livet, särskilt i landsbygdsområden och förortsområden där försörjningsmodeller och kulturer är mycket olika. Kommuner, när de gör det själva, utan tillräcklig professionell kapacitet och datainfrastruktur, kan enkelt optimera lokalt och offra de långsiktiga fördelarna för den bredare regionen. En smart tvådelad modell måste förena båda, genom att etablera en stark samordningsmekanism på provinsnivå och en ny roll för kommunerna: inte som "motvilliga planeringsarkitekter" utan som "ögon, öron och händer" i planeringssystemet.

En närmare granskning avslöjar ett enormt gap mellan förväntningar och kapacitet på kommunnivå. På kommunnivå finns det vanligtvis bara en fastighetsförvaltning – bygg – miljöavdelning, där ett fåtal personer belastas med för många uppgifter, från lantmäteri, tvistlösning, hantering av byggorder till rapportering av miljöfrågor. Den djupgående kapaciteten inom stadsplanering, fysisk planering, teknisk infrastruktur, trafikanalys och katastrofriskbedömning är ofta mycket begränsad. Möjligheten att använda digitala verktyg som GIS, kartprogram och tillgång till planeringsdatabaser är också ojämn...

Dessutom stannar inte planeringen vid kommungränsen. En kommun som utökar bostadsmark till låglänta områden, fyller naturliga sjöar och bygger hus vid dräneringskorridorer kommer att öka risken för översvämningar även på angränsande kommuner. En kommun som utvecklar turistområden och motell vid floden kan oavsiktligt blockera räddningsvägen för hela flodstranden under kraftiga regn. Om många kommuner optimerar enligt lokala mål, som att öka bostadsytan och attrahera ett fåtal kortsiktiga projekt, kommer hela provinsens utrymme att böjas enligt dessa beräkningar. Utan distriktsnivån för att "filtrera" förslag blir rollen av samordning och att "skydda den stora bilden" av provinsen ännu viktigare.

Det vore dock ett misstag att hålla kommunen utanför planeringsuppgiften på grund av dessa risker. Kommunen är den plats som ligger närmast människorna och förstår bäst de mycket specifika behov som är svåra att se från provinsen: vilken väg som ofta översvämmas, vilket bostadsområde saknar offentligt utrymme, vilken bäck som kvävs av avfall, vilken sluttning som eroderar, vilka människors försörjning som begränsas på grund av orimliga planeringsgränser...

När provinsen utformar en plan utan att lyssna på kommunen, utan att samla in data och röster från kommunen, är det lätt att rita vackra kartor på papper men svårt att omsätta i praktiken. Kommunens deltagande gör inte bara planen "mer verklig" utan skapar också en känsla av delägarskap, vilket hjälper människor att acceptera och skydda planen som en gemensam tillgång.

Sättet att förena dessa två aspekter är att tydligt omdefiniera kommunens roll och befogenhet i planeringsprocessen. Kommunen är inte platsen att utforma den regionala rumsliga strukturen, utan platsen att tillhandahålla aktuella data, föreslå behov och utvecklingsscenarier på mikronivå, organisera samråd med lokalsamhället, kritisera de planeringsalternativ som föreslås av provinsen, och slutligen platsen att genomföra och övervaka genomförandet. Provinsen måste ta på sig alla uppgifter som rör samordning, analys, integration och beslutsfattande. Kommunen "förlorar inte sina rättigheter" utan tvärtom formaliseras dess roll som deltagare på ett ordnat och procedurmässigt sätt, istället för att både sakna/svaga expertis och förväntas ta på sig uppgifter utanför dess räckvidd.

Hierarki kommer med rolltilldelning

För att fungera väl måste provinsen bygga upp en tillräckligt stark ”planeringshjärna”. Detta skulle kunna vara en myndighet motsvarande den provinsiella myndigheten för stadsplanering och ombyggnad, med ansvar för tre saker: att utveckla en långsiktig vision och ett rumsligt ramverk, att driva ett datasystem och analysverktyg, samt att samordna all interaktion med kommunerna.

Vattenturism i Huong Tra-distriktet förväntas blomstra när de planerade platserna för marinan har godkänts. Foto: QUOC TUAN

Denna hjärna måste förlita sig på en relativt komplett digital datainfrastruktur: topografiska kartor, infrastrukturnätverk, markanvändningsstatus, katastrofriskområden, bevarandeområden och projekt som har implementerats och håller på att implementeras. All denna information måste organiseras i ett gemensamt kartsystem, som varje kommun kan komma åt, läsa och uppdatera en del av fältdatan. Detta är grunden för att alla planeringsidéer på kommunnivå ska placeras på samma informationsplan med provinsens vision.

På kommunsidan har kapacitetsuppbyggnaden här minst fyra grupper: medvetenhet, grundläggande expertis, datakompetens och färdigheter i samhällsarbete.

Kommunledare måste förstå att planering inte bara handlar om att lägga till bostadsmark och projekt, utan också om att skydda ekologiska utrymmen, skydda människors säkerhet och skydda kommande generationers utvecklingspotential.

Kadrer med ansvar för markförvaltning och byggnation måste vara utrustade med åtminstone förmågan att läsa och förstå planeringskartor och förstå minimiprinciperna för byggtäthet, gränser, trafiksäkerhetskorridorer och vattentäktsskyddskorridorer.

Kommuner behöver lära sig att använda digitala kartvisningsverktyg, registrera översvämningar, jordskred, miljö-, befolknings- och infrastrukturrelaterade hotspots för att skicka information till provinsen på ett strukturerat sätt.

Kommuner måste veta hur man organiserar samrådsmöten, förklarar planering på ett lättförståeligt språk och ärligt dokumenterar och sammanfattar människors åsikter.

När kommunen väl har en sådan grundläggande kapacitet kan planeringshierarkiprocessen i tvåstegsmodellen utformas för att vara både rigorös och flexibel. Provinsen publicerar och uppdaterar regelbundet den övergripande fysiska planeringsramen; kommunen använder detta för att granska den nuvarande situationen och föreslå mikrojusteringar som att bredda vissa bostadsvägar, anordna små offentliga platser, omorganisera marknadsplatser, kajer och områden för småskalig hantverksproduktion. Provinsen tar emot, analyserar, utvärderar och beslutar sedan att acceptera, justera eller avvisa. I den processen deltar kommunen från början till slut, men det slutgiltiga beslutet ligger fortfarande på provinsnivån, som äger helhetsbilden.

Allt detta kan bara fungera om det finns en tydlig övervaknings- och ansvarsmekanism. Kommuner kan inte använda ursäkten "brist på kapacitet" för att smita undan ansvar när de föreslår lösningar som bara tjänar kortsiktiga eller smågruppsintressen. Provinser kan inte använda ursäkten att "lita på kommunen" för att enkelt godkänna. Decentralisering är konsten att tilldela roller så att personen som står närmast folket har mer att säga till om, medan personen med en vision för hela regionen har större ansvar.

Om detta kan genomföras kommer decentraliseringen av planeringen till kommuner i den tvådelade kommunala modellen att bli en möjlighet att förnya tänkandet kring fysisk förvaltning. Provinsen måste uppgradera sin dataplattform och sina analysverktyg och omorganisera planeringsapparaten i en mer professionell riktning, istället för att bli utspridd. Kommunerna måste bli mer mogna i sin uppfattning om utveckling för att kunna gå mot en trygg och pålitlig livsmiljö för människorna. Människor kommer, genom deltagandemekanismer, att tydligare se sambandet mellan sina åsikter och linjerna på planeringskartan.

Kommentar (0)