USAs «Fri og åpen Indo-Stillehavsstrategi»: Arv og implementering

TCCS – Strategien «Free and Open Indo-Pacific» (FOIP) ble lansert av den amerikanske president Donald Trumps administrasjon i 2017 med mål om å balansere amerikanske strategiske interesser mot Kinas og Russlands økende innflytelse. Denne strategien bekrefter både den amerikanske supermaktens rolle og posisjon og fremmer USAs økonomiske og militære tilstedeværelse i regionen. I møte med den kompliserte utviklingen i den senere tid har USA imidlertid justert både innholdet og metoden for implementering av FOIP, noe som har betydelig påvirket den regionale situasjonen og forholdet mellom land. Ifølge eksperter forventes denne tilpasningstrenden å fortsette i den andre perioden til USAs president D. Trump.

Regional utvikling

Kinas sterke oppgang

Etter mer enn tre tiår med imponerende økonomisk vekst, har Kina offisielt forbigått Japan og blitt verdens nest største økonomi siden 2010. Dette har skapt et betydelig konkurransepress på USAs ledende økonomiske rolle og posisjon på global skala. Mange internasjonale prognoser spår at Kina kan forbigå USA og bli verdens største økonomi rundt 2030, noe som vil innlede dyptgripende endringer i den globale økonomiske orden.

Med en økonomisk posisjon som er overlegen de følgende økonomiene (Kinas bruttonasjonalprodukt (BNP) tilsvarer det samlede bruttonasjonalproduktet til Tyskland, Japan, India, Storbritannia og Frankrike), har Kina tatt sterke skritt for å bekrefte sin voksende internasjonale posisjon og rolle. På strategisk nivå styrker Kina stadig sin innflytelse over verdens ledende makter, samtidig som det fokuserer på å utvide sin innflytelse over små og mellomstore land gjennom å fremme «myk makt», spesielt kulturell makt. I tillegg til dette kombinerer Kina også fleksibelt «hard makt» både på militært og økonomisk nivå for å øke den samlede effektiviteten av sin utenriksstrategi.

For å bekrefte sin rolle og posisjon som en stormakt på den internasjonale arenaen har Kina lansert mange initiativer med global innflytelse. Etter å ha annonsert Belt and Road-initiativet (BRI) og iverksatt tiltak for å fremme realiseringen av BRI, fortsatte Kina å lansere det globale utviklingsinitiativet (GDI) i 2021 for å utfylle og styrke det omfattende samarbeidsinnholdet i BRI. I tillegg spiller Kina også en viktig rolle i å fremme dannelsen av et frihandelsområde gjennom det regionale omfattende økonomiske partnerskapet (RCEP), og styrker dermed de økonomiske båndene med land i den asiatiske regionen, spesielt sørasiatiske land. I 2022, i en kontekst av at verden står overfor mange ikke-tradisjonelle sikkerhetsutfordringer, spesielt virkningen av COVID-19-pandemien, foreslo Kina det globale sikkerhetsinitiativet (GSI) for å fremme internasjonale samarbeidsløsninger på dette feltet. Innen 2023, med ønsket om å styrke "myk makt" og tiltrekke seg internasjonal oppmerksomhet til sin mer enn 5000 år gamle sivilisasjon, fortsetter Kina å lansere det globale sivilisasjonsinitiativet (GCI), og bidrar til å styrke kulturell innflytelse og bygge en bro for utveksling mellom land rundt om i verden.

Ubalansen i amerikansk sikkerhetskontroll og økonomisk innflytelse i regionen

I perioden da USA fokuserte betydelige ressurser på krigen mot terrorisme i Irak og Afghanistan etter terrorangrepet på USA 11. september 2001, benyttet Kina seg av denne muligheten til å akselerere sin utvikling, utvide sin innflytelse og styrke sin internasjonale rolle. Denne konteksten førte til betydelige endringer i maktbalansen i Asia-Stillehavsregionen. Disse endringene førte til at USA møtte mange nye vanskeligheter og utfordringer med å opprettholde sin posisjon, strategiske innflytelse samt sin sikkerhetskontroll i regionen, og påvirket dermed orden og stabilitet i både regionen og verden dypt.

I sammenheng med den endrede maktbalansen i Asia-Stillehavsområdet har regionale samarbeidsmekanismer fremmet av USA avdekket visse begrensninger. Tradisjonelle samarbeidsmekanismer som Asia-Pacific Economic Cooperation Forum (APEC), som har deltakelse fra både USA og Kina, kan ikke bli et effektivt verktøy for å begrense Kinas voksende rolle. På den annen side har nyere initiativer som Trans-Pacific Partnership (TPP), som Obama-administrasjonen forventet ville styrke USAs økonomiske og strategiske posisjon, ikke oppnådd de ønskede resultatene, spesielt etter at Trump-administrasjonen bestemte seg for å trekke seg fra TPP. Dette letter ytterligere utviklingen av nye initiativer initiert av Kina, særlig BRI.

Regionens status øker

Siden etableringen av APEC har Asia-Stillehavsregionen raskt blitt et ledende og dynamisk økonomisk sentrum i verden, og bidratt med mer enn 40 % av det totale globale BNP. Denne prestasjonen er drevet av effektive økonomiske samarbeidsinitiativer, den sterke utviklingen av bilaterale og multilaterale frihandelsavtaler (FTA-er), sammen med den imponerende økonomiske vekstraten til Kina og medlemslandene i Association of Southeast Asian Nations (ASEAN). I tillegg bidro markedets ledende rolle og teknologiske trender i USA også betydelig til at Asia-Stillehavsregionen gradvis erstattet Europas posisjon i mange viktige økonomiske sektorer, spesielt produksjon og forbruk. Verden har opplevd en sterk økning i omfanget av handelstransaksjoner i Asia-Stillehavsregionen, når handelsomsetningen i denne regionen står for mer enn 50 % av den totale verdien av globale utenrikshandelstransaksjoner. COVID-19-pandemien har imidlertid skapt mange store utfordringer, ettersom drastiske responstiltak fra mange regjeringer i regionen har ført til forstyrrelser og brudd i den globale forsyningskjeden. Som et resultat, i tillegg til konsekvensene av Russland-Ukraina-konflikten, står verden også overfor en bølge av inflasjon som sprer seg over hele kloden på grunn av alvorlige forstyrrelser i forsyningskjeden, der forstyrrelser i Asia-Stillehavsregionen spiller en viktig rolle.

Ikke bare det, den stadig tettere forbindelsen mellom Det indiske hav og Asia-Stillehavsregionen har skapt et stort økonomisk rom som står for over 50 % av verdens befolkning, bidrar til 2/3 av det globale BNP og over 60 % av den totale internasjonale handelsomsetningen. Med et slikt omfang og en slik betydning er det ikke bare en anliggende for direkte involverte land å sikre sikkerhet og stabilitet i denne regionen, men det får også bred oppmerksomhet fra det internasjonale samfunnet.

USAs president Donald Trump mottar Japans statsminister Shigeru Ishiba i Det hvite hus i Washington DC, 7. februar 2025. Foto: Kyodo/TTXVN

Justering av amerikansk strategi

USAs tilstedeværelse har spilt en viktig rolle i å bidra til å opprettholde stabilitet og sikkerhet i Asia-Stillehavsregionen de siste årene. Derfor forventer mange land i regionen fortsatt at USA har langsiktige forpliktelser for å sikre et stabilt strategisk miljø. På dette grunnlaget fortsetter USA å forfølge sin tradisjonelle tilnærming ved å styrke allianser med viktige partnere som Japan og Sør-Korea, samtidig som de fremmer samarbeid med ASEAN-medlemslandene for å utvide sin innflytelse og forbedre koordineringen i regionale spørsmål.

I 2011 annonserte den amerikanske presidenten B. Obamas administrasjon en «dreiestrategi mot Asia»-politikk, der Asia-Stillehavsregionen ble prioritert i USAs globale strategi. Strategisk sett anses det å opprettholde fred og stabilitet i Asia-Stillehavsregionen som en nøkkelfaktor. Når det gjelder forsvar og sikkerhet, har USA justert fordelingen av militære styrker for å øke sin tilstedeværelse i regionen. Når det gjelder koordineringsmekanismer, har USA plassert ASEAN i sentrum av sin utenrikspolitikk overfor Asia-Stillehavsregionen. Samtidig har de aktivt deltatt i dialogfora om viktige spørsmål, inkludert Østhavstvisten. USA fremmet også etablering og utvidelse av regionale samarbeidsmekanismer, som Lower Mekong Initiative (LMI), Quad Group (QUAD)... På det økonomiske området fremmet Obama-administrasjonen den internasjonale integrasjonsprosessen gjennom forhandlingene om TPP (2015), delvis basert på utviklingen av ideer fra ASEAN+4-gruppen, med mål om å forme et handelsrammeverk av høy kvalitet i regionen.

I praksis har imidlertid Kina gradvis økt sin innflytelse ved å fremme konseptet «Community of Common Destiny», en strategisk orientering som ble annonsert i 2017 og kontinuerlig supplert og styrket i de påfølgende årene. I sammenheng med at USAs innflytelse på et tidspunkt har en tendens til å avta, har mange land i regionen blitt tvunget til å justere sin utenrikspolitikk, samtidig som de uttrykker økende interesse for regionale initiativer foreslått av Kina. For tiden dreier de fleste regionale samarbeidsmekanismene seg om to store sentre – enten ledet av USA eller initiert av Kina – som øker den strategiske konkurransen mellom de to landene. Denne situasjonen setter mange land i et «dilemma» når de skal velge utenrikspolitisk orientering, vanligvis India – både et grunnleggermedlem av QUAD-gruppen og en aktiv deltaker i BRICS-gruppen av fremvoksende økonomier. I den sammenhengen har Trump-administrasjonen vedtatt en rekke strengere tiltak for å begrense Kinas utvikling, spesielt innen industrisektoren og den globale forsyningskjeden. I 2017 annonserte USA offisielt «Free and Open Indo-Pacific» (FOIP)-strategien, med mål om å bygge en «Quad»-alliansestruktur som inkluderer USA, Japan, Australia og India. Dette initiativet skal ikke bare sikre en regelbasert regional orden, men også en viktig del av USAs bredere strategi for å opprettholde sin ledende rolle i Indo-Stillehavsregionen i sammenheng med økende strategisk konkurranse.

Når det gjelder regional økonomisk integrasjon, har beslutningen om å trekke USA ut av TPP under Trump-administrasjonen fått blandede meninger. Noen økonomer mener at dette trekket kan føre til at amerikanske bedrifter mister tilgang til store og potensielle markeder i Asia-Stillehavsregionen. Fra et annet perspektiv anses dette imidlertid også som en justering for å beskytte innenlandske interesser, når det er en oppfatning at den forrige administrasjonen under president B. Obama gjorde innrømmelser under TPP-forhandlingene, spesielt angående tollsatser og immaterielle rettigheter, for å fremskynde signeringen og skape en strategisk balanse mot Kinas økende rolle i regional integrasjon. I mellomtiden fortsetter Kina å investere betydelig i RCEP, og anser det som en plattform for å øke sin økonomiske innflytelse, spesielt for sør-asiatiske og sørøstasiatiske land. Denne forsiktige, men avgjørende tilnærmingen har hjulpet Kina med gradvis å befeste sin rolle i å utforme den regionale økonomiske orden.

Selv om Det demokratiske partiet kommer tilbake til makten, vil ikke den amerikanske presidenten J. Bidens administrasjon prioritere å gjeninngå i TPP, selv om akademikere og noen TPP-medlemsland har uttrykt ønske om at USA snart skal vende tilbake. Dette gjenspeiler en endring i USAs strategi for økonomisk integrasjon, i sammenheng med behovet for å balansere innenlandske interesser og målet om å opprettholde innflytelse i Asia-Stillehavsregionen. I tillegg til tidligere strategiske justeringer har den amerikanske nasjonale sikkerhetsstrategien 2022, kunngjort av president J. Bidens administrasjon, lagt til mange tydeligere politiske tiltak og implementeringsverktøy for å effektivt reagere på konteksten av Kinas opptrapping av implementeringen av strategiske initiativer i regionen. Det er verdt å merke seg at USA offisielt kunngjorde en oppdatert versjon av FOIP i februar 2022. Denne versjonen fokuserer ikke bare på tradisjonelt innhold som å sikre maritim sikkerhet og navigasjonsfrihet, men demonstrerer også en mer omfattende tilnærming, som fremmer økonomisk samarbeid, bærekraftig utvikling og svarer på ikke-tradisjonelle sikkerhetsutfordringer i sammenheng med regionale strategisvingninger.

Samtidig har administrasjonen til den amerikanske presidenten J. Biden tatt i bruk mange nye mekanismer for å styrke regional sikkerhet, med fokus på å fremme militær makt og styrke strategiske allianser. For eksempel fokuserer den trilaterale sikkerhetssamarbeidsavtalen mellom Australia, Storbritannia og USA (AUKUS, 2021) på å styrke forsvarskapasiteter og dele avansert militærteknologi. I tillegg fremmer USA en styrking av rollen til allierte land, som Japan og Filippinene, gjennom smalere regionale sikkerhetssamarbeidsrammeverk, vanligvis US-Japan-Philippines Alliance Framework (JAPHUS), kunngjort i 2023. Disse mekanismene gjenspeiler USAs nye strategiske retning i å bygge et mer fleksibelt og sammenhengende sikkerhetspartnerskapsnettverk i Indo-Stillehavsregionen.

I tillegg har den amerikanske presidenten J. Bidens administrasjon oppnådd resultater i å fremme Indias og noen viktige ASEAN-lands deltakelse i det indisk-pacifiske økonomiske rammeverket for velstand (IPEF, mai 2022). Siden andre verdenskrig har USA alltid forfulgt målet om å fremme global handelsliberalisering. I prosessen med å implementere FOIP har USA imidlertid gjort justeringer ved å introdusere initiativer med en mer fleksibel tilnærming, uten å legge for stor vekt på forpliktelsen til tradisjonell handelsliberalisering. Det faktum at India ikke deltok i RCEP, men valgte å delta i IPEF, gjenspeiler delvis hvor attraktivt denne tilnærmingen er, og viser samtidig USAs innsats for å utvide sin strategiske innflytelse i regionen gjennom mer mangfoldige former for samarbeid. Den amerikanske administrasjonen understreket også viktigheten av å bygge en mer substansiell allianse, med muligheten for at QUAD-gruppen i økende grad vil bli tettere knyttet til den amerikanske IPEF. Skiftet fra en parallell sikkerhetsøkonomisk modell til en mer integrert og omfattende samarbeidsmodell blir sett på som en betydelig utvikling i FOIP-strategien under administrasjonen til den amerikanske presidenten J. Biden ⁽¹⁾ .

En annen suksess for USA er deres bidrag til å fremme bevisstheten og kjerneverdiene rundt FOIP. I de senere årene har mange relaterte land suksessivt annonsert sine egne visjoner eller strategier for regionen, noe som viser omfanget og innflytelsen til den USA-initierte tilnærmingen.

Indias statsminister Narenda Modi og USAs president Donald Trump på en pressekonferanse i Det hvite hus, 14. februar 2025. Foto: Reuters

Fortsette å fremme strategiske mål

Ifølge eksperter reiser utsiktene til å fortsette å realisere FOIP i den andre perioden av den amerikanske presidenten D. Trumps administrasjon fortsatt mange bemerkelsesverdige spørsmål, selv om mange land i og utenfor regionen har annonsert sin egen strategiske visjon for Indo-Stillehavsregionen, der USA er det landet som sterkest fremmer denne strategien.

Den nåværende internasjonale konteksten viser at implementeringen av FOIP kan møte betydelige utfordringer på grunn av mange faktorer som distraherer USAs og interessentenes politiske fokus. I Europa fortsetter den langvarige konflikten mellom Russland og Ukraina å dominere de strategiske prioriteringene til USA og dets allierte, samtidig som den øker de globale geopolitiske spenningene. I Midtøsten tvinger ustabiliteten forårsaket av konflikten mellom Hamas og Israel osv. USA til å øke sitt engasjement, spesielt i sammenheng med at denne regionen spiller en nøkkelrolle i det globale energimarkedet. I Sør-Asia truer den ustabile utviklingen i Bangladesh med å distrahere ressurser og strategisk oppmerksomhet fra India, som er en av nøkkelpartnerne i FOIP-strukturen...

I tillegg anses den økende tilstedeværelsen av nye globale samarbeidsinitiativer, som utvidelsen av BRICS og RCEP, også å ha en betydelig innvirkning på implementeringen av det amerikanske utenrikspolitiske partnerskapet (FOIP). Med en mangfoldig og stadig mer sammenkoblet agenda kan disse mekanismene tiltrekke seg oppmerksomhet og ressurser fra mange deltakerland, og dermed noe redusere prioriteten som gis til utenrikspolitiske strategier. Dessuten er en av de fremtredende trendene i disse samarbeidsrammene å fremme en multilateral internasjonal orden, mot maktbalanse og innflytelse i det globale systemet. Dette kan føre til en omforming av stormaktenes rolle, inkludert USA, i Asia-Stillehavsregionen spesielt og på internasjonalt nivå generelt.

Dette er et strategisk «spill» som påvirker realiseringen av kjernemålene for FOIP, inkludert å styrke USAs globale lederrolle, spesielt når trenden med en multipolar verdensorden gradvis tar form. For ikke å nevne at det er mange andre komplekse faktorer som påvirker effektiviteten av USAs implementering av FOIP. For eksempel Kinas økende strategiske konkurranse. Selv om den kinesiske økonomien står overfor mange utfordringer på både kort og lang sikt, har Kina fortsatt en viktig rolle i den globale forsyningskjeden og fortsetter å utvide internasjonale økonomiske forbindelser. Kinas økonomiske posisjon og globale innflytelse demonstreres tydelig i handelskonkurransen med USA, samt Kinas promotering av storskala initiativer, som BRI og andre regionale samarbeidsprogrammer med en total investeringskapital på opptil billioner av USD. Disse initiativene gjenspeiler Kinas innsats for å utvide sitt strategiske rom og begrense virkningen av geopolitisk press. Kina viser også en klar bevissthet om dilemmaet som mange utviklingsland i regionen står overfor, når de er tvunget til å balansere behovet for sikkerhetsgaranti, ofte forbundet med USAs rolle, og behovet for økonomisk utvikling, der Kina spiller en viktig rolle. I denne sammenhengen velger Kina en mer fleksibel tilnærming til samarbeid, i samsvar med partnerlandenes mottakelighetskapasitet, samtidig som de tilpasser seg realitetene i hver region og de internasjonale problemstillingene som oppstår.

En annen viktig faktor å vurdere er Landenes respons i regionen på den strategiske konkurransen mellom stormaktene. I sammenheng med USAs forsøk på å omforme sin innflytelse gjennom en ny tilnærming til FOIP, krever det å stole på den regionale plattformen for Asia og Stillehavsområdet ikke bare tid, men også et høyere nivå av strategisk besluttsomhet for å bygge tillit og gi spesifikke, bærekraftige fordeler til partnere i regionen. Men i realiteten, med det omfattende nettverket for økonomisk og handelsmessig samarbeid som Kina har etablert de siste årene, er tiltrekningen fra strategiske initiativer, som BRI eller mekanismer for finans- og infrastruktursamarbeid initiert av Kina, fortsatt en vanskelig faktor å erstatte. Spesielt når USAs forpliktelser på noen områder, spesielt økonomiske, ennå ikke er klart definert eller ennå ikke har gitt spesifikke fordeler til regionale partnere. Ifølge eksperter bør styrking av økonomisk samarbeid være en topprioritet hvis USA ønsker å styrke sin rolle og strategiske konkurranseevne i regionen. I den sammenhengen anses det å fortsette å fremme IPEF som et passende og nødvendig skritt. IPEF må virkelig gi flere praktiske og klare fordeler til deltakerlandene, spesielt innen økonomisk utvikling – den største bekymringen for de fleste land i regionen.

Faktisk startet USAs president D. Trump sin andre periode med å fortsette å fremme ganske sterk utøvende politikk på mange områder, i tråd med målet om «America First» som ble etablert i hans første periode. Innen utenriksøkonomisk politikk fortsetter president D. Trumps administrasjon å prioritere bruken av tollverktøy for å justere handelsforbindelser med land for å beskytte nasjonale økonomiske interesser. Dette er en tilnærming som kombinerer tradisjonelle elementer og pragmatisme i USA i sammenheng med økende global konkurranse. Handelskrigen mellom USA og Kina som startet i 2018 regnes som et typisk eksempel. Selv om den ikke har gitt klare resultater i å redusere det bilaterale handelsunderskuddet mellom USA og Kina, og heller ikke har redusert den totale verdien av handelstransaksjoner mellom de to landene betydelig, har tollpolitikken skapt bemerkelsesverdige endringer i USAs handelsstruktur. Spesielt var Kina tidligere den ledende eksportpartneren til det amerikanske markedet, men nå har det falt til tredjeplass, noe som viser effekten av å justere forsyningskjeden og endrede importtrender for amerikanske bedrifter under påvirkning av denne politikken.

I løpet av sin første periode ga ikke Trump-administrasjonen særlig oppmerksomhet til tradisjonelle multilaterale samarbeidsmekanismer, noe som fremgår av USAs utmelding av mange internasjonale avtaler og traktater, TPP, Parisavtalen om klimaendringer osv. Dette gjenspeiler tydelig Trump-administrasjonens streben etter unilateralisme og «America First»-politikken. Dette betyr imidlertid ikke at USA fullstendig har forlatt det multilaterale samarbeidet, fordi Trump-administrasjonen fortsatt velger å fremme en rekke pragmatiske samarbeidsmekanismer som direkte gagner USA. Typisk styrkingen av QUAD-sikkerhetssamarbeidsmekanismen, samt forslaget og implementeringen av FOIP. Denne realiteten gjenspeiler at Trump-administrasjonen i den kommende Indo-Stillehavsstrategien vil fortsette å opprettholde denne tilnærmingen sterkere for å maksimere USAs strategiske interesser.

Trump-administrasjonen fornyet ikke bare eksisterende forbindelser, men viste også spesiell interesse for innflytelsesrike land i Indo-Stillehavsregionen i sin første periode. Et av de tydeligste bevisene er USAs anerkjennelse av Indias voksende rolle som en av verdensmaktene, og etableringen av bilaterale forbindelser med dette landet, spesielt innen forsvar og teknologi. I tillegg ble forholdet til Japan under Trump-administrasjonen betydelig styrket gjennom økt sikkerhetsmessig, økonomisk og teknologisk samarbeid mellom de to sidene. Som en sentral alliert av USA i regionen ble Japan oppfordret til å spille en mer aktiv rolle i regionale initiativer initiert av USA. Dette kan være tilnærmingen Trump-administrasjonen arvet og utvidet sitt samarbeid i sin andre periode.

Oppsummert viser USAs handlinger det siste tiåret at USA vil fortsette å forfølge FOIP som et effektivt verktøy for å implementere strategiske mål, samtidig som de bekrefter USAs rolle og innflytelse innen sikkerhet og økonomi i regionen, spesielt i sammenheng med strategisk konkurranse mellom store land. Den faktiske effektiviteten til FOIP avhenger imidlertid ikke bare av å opprettholde multilaterale samarbeidsmekanismer som USA har initiert i den senere tid, men er også nært knyttet til engasjementsnivået, måten strategien implementeres på, samt evnen til å tilpasse seg geopolitiske svingninger og reaksjonene fra land i regionen. Subjektive faktorer fra amerikansk side, som den nåværende administrasjonens politiske orientering, sammen med objektive faktorer som den regionale situasjonen og partnernes holdning, anses som viktige variabler som bestemmer FOIPs suksessnivå i fremtiden.

----- ...

(1) «Quad-toppmøtet fremhever at splitt-og-hersk-strategien ikke har fått forventet gjennomslag: lederartikkel fra China Daily» Chinadaily , 22. september 2024, https://www.chinadaily.com.cn/a/202409/22/WS66effa51a3103711928a9192.html

Kilde: https://tapchicongsan.org.vn/web/guest/the-gioi-van-de-su-kien/-/2018/1092702/chien-luoc-%E2%80%9Can-do-duong---thai-binh-duong-tu-do-va-rong-mo%E2%80%9D-cua-my--ke-thua-va-trien-khai.aspx