Pensamento sistêmico sobre a reforma administrativa no contexto de um sistema de governo local de dois níveis no Vietnã.

TCCS - A partir de 1º de julho de 2025, o Vietnã implementará oficialmente um modelo de governo local de dois níveis em todas as suas 34 províncias e cidades. Após a reestruturação, a operação desse novo modelo, com a redução dos níveis intermediários, exige uma mudança na forma de pensar a governança, a aplicação do pensamento sistêmico na gestão e administração, e uma reforma administrativa para garantir que o modelo de governo local de dois níveis realmente produza resultados eficazes.

O Secretário-Geral To Lam inspeciona as atividades dos governos locais de dois níveis em Hanói , 1º de julho de 2025_Foto: tienphong.vn

O pensamento sistêmico é um método para perceber problemas nas relações globais, determinando a estrutura, a função e a interação entre os elementos constituintes ⁽¹⁾ . O pensamento sistêmico ajuda a enxergar a reforma administrativa não apenas como uma reestruturação da organização, mas também como uma remodelação de relações, fluxos de informação, funções e responsabilidades em um ecossistema de gestão unificado. Nesse contexto, o aparato administrativo é visto como um todo composto por diversos subsistemas: instituições, recursos humanos, tecnologia, finanças, direito e cultura do serviço público. Cada mudança em um elemento gera uma reação em todo o sistema. Se a reforma administrativa se limitar a "cortar custos no topo", sem ajustar o fluxo de informações, a capacidade da equipe ou a tecnologia digital , o sistema ficará desequilibrado.

Pensamento sistêmico na estrutura organizacional e requisitos práticos

Nos últimos anos, a reforma administrativa tornou-se um foco na estratégia de construção e aperfeiçoamento do Estado de Direito socialista do Vietnã. A reforma administrativa alcançou muitos resultados positivos, como a simplificação de procedimentos administrativos, a aplicação de tecnologia da informação aos serviços públicos e a racionalização gradual do aparato administrativo estatal em todos os níveis. No entanto, quando analisadas sob a ótica do pensamento sistêmico, essas reformas ainda tendem a abordar questões isoladas, carecendo de sincronização em instituições, tecnologia, recursos e estrutura organizacional. Por um longo período da história do país, o modelo de governo local de três níveis (comuna, distrito e província) desempenhou um papel muito importante, especialmente o nível distrital, que outrora foi identificado como uma "fortaleza" no desenvolvimento socioeconômico , mantendo a defesa e a segurança nacional. Contudo, ao entrar em uma nova fase de desenvolvimento, esse modelo revelou "gargalos" na operação do sistema, tais como:

A estrutura hierárquica cria sobreposições e gargalos. No modelo de três níveis, a divisão de responsabilidades entre províncias, distritos e comunas é ineficaz na prática. A maioria das áreas, como desenvolvimento de infraestrutura, recursos naturais e meio ambiente, gestão populacional, educação e saúde, possui processos de aprovação em três níveis. Isso não só torna os processos mais lentos, como também dificulta a atribuição de responsabilidades específicas em caso de irregularidades.

O nível intermediário opera de forma formal e ineficaz. O nível distrital é considerado um "elo de transferência" entre a província e a comuna, mas sua autoridade decisória é, na realidade, limitada. As decisões mais importantes ainda são emitidas pela província, enquanto a implementação cabe à comuna. Portanto, em muitos lugares, o governo distrital existe como um nível administrativo formal, causando desperdício de recursos humanos e orçamentários. A prática também demonstra que, em muitas localidades, quando ocorre uma situação de emergência (desastres naturais, disputas de terras, protestos, etc.), o governo distrital frequentemente reage lentamente, não consegue tomar decisões imediatas e precisa aguardar instruções do nível provincial. Isso demonstra a inflexibilidade de um nível intermediário que carece de capacidade de coordenação suficientemente forte ⁽²⁾ .

O nível comunal é passivo, carente de poder e capacidade. O governo comunal, a unidade mais próxima da população, é frequentemente visto como um local para "executar ordens administrativas" sem o direito de tomar decisões. Todas as questões importantes, desde pequenos investimentos em infraestrutura, gestão de terras públicas, tratamento de violações de ordens de construção, etc., precisam de pareceres ou aguardar aprovação dos níveis distrital e provincial. Isso faz com que o nível comunal perca sua iniciativa e responsabilidade perante a população. Em muitos lugares, a equipe de funcionários comunais não recebeu treinamento adequado e carece de capacidade de gestão abrangente.

Desequilíbrio na descentralização e delegação de poder. A forte descentralização e delegação de poder às localidades é uma política do Partido, implementada com rigor pelos comitês partidários em todos os níveis para incentivar o dinamismo, a criatividade e promover a positividade e a iniciativa em todos os níveis, setores e localidades. No entanto, na prática, a descentralização se limitou aos assuntos administrativos, sem os mecanismos financeiros e de pessoal necessários. Embora o nível municipal receba "tarefas atribuídas", não possui o direito de coordenar o orçamento, o que leva à situação de "terceirização de serviços sem atribuição de responsabilidades". Além disso, órgãos especializados subordinados a distritos, departamentos e setores frequentemente tendem a "reter o poder" ou temem a responsabilidade, e não compartilham dados proativamente, dificultando a coordenação e a troca de informações em múltiplos níveis. Isso é uma manifestação de um pensamento rígido de gestão vertical, que não reflete um sistema operacional flexível, como exige a governança estatal moderna.

O sistema ainda não foi totalmente digitalizado. Um gargalo fundamental é que a aplicação da tecnologia da informação na gestão administrativa ainda é dispersa e carece de conectividade entre os sistemas. Cada nível possui sua própria plataforma de software, o que leva à "segregação da informação" e à dificuldade de sincronização dos dados. Por exemplo, na área do registro civil, as informações sobre nascimento, óbito e casamento precisam ser reinseridas diversas vezes no sistema, nas prefeituras, nos distritos e nos cartórios de justiça, sem sincronização em tempo real. Isso não só causa transtornos à população, como também reduz a capacidade de gestão do Estado.

As limitações e os "gargalos" no funcionamento do modelo de governo local de três níveis criaram uma necessidade urgente de substituí-lo por um modelo de dois níveis para atender às exigências de desenvolvimento do país. Essa transformação não se trata simplesmente de uma reorganização do aparato administrativo, mas sim de um passo para reformar a estrutura do sistema de administração pública. Nesse contexto, o pensamento sistêmico desempenha um papel fundamental para evitar disfunções, sobreposição de tarefas ou rupturas na cadeia de serviços públicos.

Para operar eficazmente um governo local de dois níveis, é necessário rever todo o fluxo de funções, fluxos de informação, mecanismos de coordenação entre as unidades e a forma como as tarefas são executadas num todo unificado e adaptável. Restabelecer o fluxo de informação e os mecanismos de tomada de decisão é urgente. No modelo de três níveis, o nível distrital é o local para transmitir instruções da província para a comuna e refletir as questões da base. Sem uma organização a nível distrital, este fluxo será afetado se não houver uma infraestrutura digital suficientemente robusta e regulamentos de coordenação claros. Portanto, a aplicação de tecnologia digital, a ligação de dados e a construção de um portal de informação bidirecional entre a província e a comuna são requisitos urgentes. Sem uma plataforma de dados síncrona e comunicação digital, a informação ficará bloqueada, o feedback será lento e as decisões serão infundadas, causando estagnação ou contradições na implementação ⁽³⁾ .

No novo modelo, o nível comunal deve ser reposicionado em termos de papel e capacidade. Anteriormente, o nível comunal frequentemente realizava apenas tarefas administrativas simples ou apoiava o sustento da população. No novo modelo, o nível comunal deve assumir muitas funções que pertenciam ao nível distrital, como gestão territorial, emissão de alvarás para pequenas construções, prevenção e controle de desastres naturais, mediação de conflitos, segurança e gestão da ordem na área, etc. Isso requer investimento abrangente em infraestrutura, orçamento, pessoal, instrumentos legais e capacidade de gestão. É necessário um mecanismo de "delegação condicional" do nível provincial para o nível comunal, incluindo recursos financeiros e humanos, em vez de simplesmente atribuir tarefas adicionais sem garantir a sua implementação.

O controle e a supervisão administrativa no sistema de governo local de dois níveis precisam ser reformulados. Anteriormente, o nível distrital tinha a função de inspecionar, verificar e supervisionar o nível municipal. Com a eliminação do nível distrital, é necessário construir um novo modelo de supervisão, como: supervisão cruzada entre municípios dentro do mesmo agrupamento, supervisão vertical por parte do departamento especializado da província e, simultaneamente, a aplicação de ferramentas digitais de supervisão, como a avaliação da qualidade dos serviços administrativos por meio de dados coletados junto à população.

O pensamento sistêmico também deve ser aplicado na coordenação regional-intermunicipal, especialmente em tarefas que não podem ser realizadas de forma independente, como coleta de lixo, abastecimento de água potável, segurança de fronteiras, gestão de doenças infecciosas, etc. Na França, o conceito de modelo intermunicipal tornou-se um modelo organizacional específico, no qual pequenos municípios reúnem recursos para estabelecer um conselho de coordenação, com direito a tomar decisões com seu próprio orçamento, que é controlado publicamente. A aplicação do modelo intermunicipal com gestão orçamentária e autoridade comum para agrupamentos de municípios contribui para melhorar a eficiência da prestação de serviços públicos neste país ⁽⁴⁾ . Esta é uma forma de pensar de acordo com a "rede cooperativa" em vez do modelo "subordinado-superior", adequada à realidade do Vietnã, onde muitos municípios adjacentes têm as mesmas condições geográficas, população e desafios de governança semelhantes.

O Japão é um dos países com um sistema de gestão administrativa de dois níveis no âmbito local. Após a fusão de pequenas unidades administrativas em 2005, o Japão aplicou a gestão em rede, a descentralização com regras legais rigorosas e o requalificação de todos os funcionários ao nível das comunas ⁽⁵⁾ . A fusão das unidades administrativas de base é decisiva para o aperfeiçoamento do sistema de governo local e para a melhoria da capacidade de gestão dos governos locais no Japão. De forma semelhante, Singapura não mantém um nível intermédio, mas garante os serviços públicos graças a um sistema robusto de governo eletrónico e a uma capacidade de gestão centralizada ⁽⁶⁾ .

Soluções para promover a reforma administrativa com base no pensamento sistêmico.

Funcionários do distrito de Tam Binh, na cidade de Ho Chi Minh, orientam os moradores sobre como usar tablets para consultar informações ao realizar procedimentos administrativos no distrito._Foto: plo.vn

Para dar continuidade à reforma administrativa em um sistema de governo local de dois níveis, é necessário implementar soluções baseadas em uma abordagem sistêmica, ou seja, abordando simultaneamente todos os elementos constituintes do sistema de forma abrangente, com coordenação sincronizada entre estrutura organizacional, instituições jurídicas, capacidade humana e infraestrutura tecnológica.

Em primeiro lugar , é necessário emitir prontamente documentos específicos que orientem a implementação da Lei de Organização do Governo Local (Lei nº 72/2025/QH15), aprovada pela 15ª Assembleia Nacional em 16 de junho de 2025. Trata-se de um documento legal de importância histórica, que cria uma base jurídica sólida para a organização das unidades administrativas e para o modelo de governo local de dois níveis, implementado pela primeira vez em nosso país. Para que a implementação da lei seja sincronizada e eficaz, o Governo precisa emitir prontamente os documentos legais sob sua competência para redefinir as atribuições e competências dos governos locais, ajustar prontamente o funcionamento do novo aparato após a sua implementação e evitar situações de "lacunas legais". Atrasos na elaboração e conclusão dos documentos legais afetam o bom funcionamento dos novos órgãos e unidades, causando confusão entre os funcionários e servidores públicos e podendo provocar interrupções e estagnação nas operações.

Em segundo lugar , a implementação do governo digital e do big data como base para o funcionamento do novo governo. Cada comuna precisa de um sistema eletrônico para receber, processar e responder às solicitações de serviços públicos, e a província precisa operar um centro de operações inteligente (COI) eficaz para monitorar a qualidade da implementação e avaliar o desempenho de acordo com indicadores específicos. A experiência de Singapura mostra que, graças à integração de dados entre níveis e setores por meio da plataforma "Smart Nation", o governo pode responder rapidamente às questões da população e avaliar o desempenho dos funcionários com base em dados práticos, em vez de apenas relatórios formais ⁽⁷⁾ .

Terceiro , aprimorar a capacidade dos quadros de forma multitarefa e sistemática. Os quadros de nível comunal precisam ser treinados não apenas em conhecimento especializado, mas também em habilidades de coordenação intersetorial, gestão financeira, tecnologia e habilidades de resposta a emergências (desastres naturais, epidemias e segurança local). Ao mesmo tempo, as províncias precisam desenvolver um modelo de "academia governamental de base" para treinar os quadros comunais a fim de atender às novas exigências. Após a fusão de localidades em 2005, o Japão implementou uma política de "requalificação abrangente de quadros comunais" por meio de academias regionais, melhorando assim a qualidade da governança e a confiança pública ⁽⁸⁾ .

Quarto , estabelecer centros de coordenação intermunicipal em aglomerados de comunas com grandes populações, condições especiais ou áreas urbanas em expansão. Esses centros operam como uma unidade para gerenciar recursos comuns (saúde, transporte, eletricidade, água, prevenção e controle de epidemias, etc.), que podem ser designados pela província ou estabelecidos pelas próprias comunas, criando um mecanismo flexível, eficaz e autônomo, em vez de depender completamente da província. Esse modelo pode ser aprendido com as zonas de cooperação federal na Alemanha, onde as unidades locais mantêm relativa independência, mas se coordenam para uma gestão mais eficaz ⁽⁹⁾ .

Quinto , elabore um conjunto de indicadores para avaliar o sistema de reforma administrativa, incluindo: tempo de processamento de documentos, nível de satisfação da população, taxa de utilização de serviços públicos online, desempenho dos funcionários municipais e nível de coordenação entre província, município, departamento e setor. Divulgue os resultados da avaliação para promover a concorrência ativa e aumentar a responsabilização.

A transição para um modelo de governo local de dois níveis é uma grande revolução que visa simplificar a estrutura, melhorar a eficiência administrativa e criar novos espaços para o desenvolvimento socioeconômico. No processo de implementação do novo modelo, a falta de pensamento sistêmico pode facilmente levar à sobrecarga, dispersão e redução da eficiência, exigindo que a reforma seja acompanhada por uma reestruturação abrangente da estrutura, das instituições, da tecnologia e das pessoas, numa relação sistêmica, interativa e responsiva. A estrutura administrativa só é eficaz quando concebida como um ecossistema em constante operação, flexível e coordenado por dados, leis e responsabilidade.

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(1), (3) Ver: Nguyen Dinh Cu: Pensamento sistêmico na administração estatal , Editora de Teoria Política, Hanói, 2021
(2) Ver: Nguyen Thi Thu Hien: "Reduzindo os níveis administrativos intermediários: Teoria e prática", Revista de Gestão do Estado , Hanói, 2024, nº 2
(4) Ver: Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico: Reforma Territorial na França: Tendências e Desafios, Editora da OCDE, 2020
(5), (8) Ver: Nakamura, K.: Governança pós-fusão no Japão: Desafios da integração de sistemas, Revista Japonesa de Estudos de Gestão , 2017
(6), (7) Tan, K.: Governança e prestação de serviços públicos em Singapura, Asian Journal of Public Administration, 2018
(9) Agência Alemã de Cooperação Internacional (GIZ): Reforma da Administração Pública na Alemanha, 2021

Fonte: https://tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/1113302/tu-duy-he-thong-ve-cai-cach-hanh-chinh-trong-boi-canh-chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-o-viet-nam.aspx