ปัญหาคอขวดที่ต้องแก้ไขในการลงทุนภาครัฐ

หลายครั้งที่ นายกรัฐมนตรี จะอยู่ในพื้นที่ก่อสร้างในตอนเช้าหรือดึกๆ เพื่อทำงานในช่วงวันหยุดเทศกาลเต๊ดเพื่อแก้ไขปัญหาและอุปสรรคในพื้นที่ก่อสร้างโดยตรง ซึ่งต้องมีการเบิกจ่ายเงินลงทุนของภาครัฐตามแผน

นายกรัฐมนตรี Pham Minh Chinh เข้าใจถึงความสำคัญดังกล่าวเป็นอย่างดี โดยตั้งแต่เริ่มดำรงตำแหน่ง เขาจึงได้สั่งการ เร่งรัด และตรวจสอบโครงการลงทุนสาธารณะที่สำคัญต่างๆ ทั่วประเทศ ณ สถานที่ดังกล่าวโดยตรง หลายครั้งที่นายกรัฐมนตรีจะอยู่ในพื้นที่ก่อสร้างในตอนเช้าหรือดึกๆ เพื่อทำงานในช่วงวันหยุดเทศกาลเต๊ดเพื่อแก้ไขปัญหาและอุปสรรคในพื้นที่ก่อสร้างโดยตรง ซึ่งต้องมีการเบิกจ่ายเงินลงทุนของภาครัฐตามแผน ความมุ่งมั่น ทางการเมือง นั้นชัดเจน แต่เพื่อให้บรรลุเป้าหมายการพัฒนา นายกรัฐมนตรีและรัฐบาลจำเป็นต้องมีสถาบันคู่กัน นั่นคือ กฎหมายการลงทุนสาธารณะที่เปิดเผย ยืดหยุ่น โปร่งใส และมีประสิทธิผล

ขณะนี้รัฐบาลได้นำเสนอกฎหมายแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายหลายฉบับในด้านการลงทุน การเงิน การงบประมาณ รวมถึงกฎหมายว่าด้วยการลงทุนภาครัฐ ต่อ รัฐสภา ครั้งที่ 9 สมัยที่ 15 แล้ว

ในความเป็นจริง กฎหมายการลงทุนสาธารณะฉบับปัจจุบันได้สร้างกรอบทางกฎหมายที่ค่อนข้างสมบูรณ์และเข้มงวดสำหรับการเตรียมการ การประเมิน การอนุมัติ และการกำกับดูแลการลงทุนโดยใช้ทุนงบประมาณแผ่นดิน ต้องขอบคุณกฎหมายที่ทำให้มีวินัยทางการเงินและประสิทธิภาพในการใช้เงินทุนการลงทุนภาครัฐดีขึ้นอย่างต่อเนื่อง ทำให้สถานการณ์การลงทุนที่กระจัดกระจายและขาดทุนลดลง หลักการที่สำคัญหลายประการ เช่น การประชาสัมพันธ์ ความโปร่งใส การกระจายอำนาจความรับผิดชอบ และการกำกับดูแลทางสังคม ได้รับการสถาปนาขึ้น ส่งผลให้การกำกับดูแลการลงทุนของภาครัฐทั่วทั้งระบบแข็งแกร่งยิ่งขึ้น

อย่างไรก็ตาม ในบริบทการพัฒนาใหม่ซึ่งมีข้อกำหนดในการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ว การส่งเสริมการเปลี่ยนผ่านสู่ดิจิทัล การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ และการดึงดูดทรัพยากรภาคเอกชน ข้อจำกัดของความยืดหยุ่น ความเข้ากันได้ และการซิงโครไนซ์ในการดำเนินการตามกฎหมายการลงทุนสาธารณะนั้นเห็นได้ชัดเจนมากขึ้นเรื่อยๆ ดังนั้น การปฏิรูปกฎหมายการลงทุนสาธารณะจึงมิใช่เป็นการปฏิเสธความสำเร็จที่มีอยู่ แต่เป็นการเสริมสร้างสถาบันและขจัดอุปสรรคที่เรากำลังเผชิญอยู่ เพื่อตอบสนองความต้องการในทางปฏิบัติ

ปัญหาสำคัญในกฎหมายการลงทุนภาครัฐ

ข้อร้องเรียนที่พบบ่อยที่สุดประการหนึ่งคือกระบวนการลงทุนของภาครัฐมีหลายชั้นเกินไป ขาดการบูรณาการและความยืดหยุ่น ตั้งแต่ขั้นตอนการกำหนดนโยบายการลงทุน การประเมินและอนุมัติโครงการ การจัดสรรแผนทุนระยะกลางเป็นทุนรายปี จากนั้นปรับแผนทุน แต่ละขั้นตอนจำเป็นต้องมีการให้คำปรึกษา การส่งไปยังหน่วยงานที่มีอำนาจ และการเสริมเอกสารตามแบบฟอร์มต่างๆ มีหน่วยงานจำนวนมากเข้ามาเกี่ยวข้อง ทำให้เกิดการซ้ำซ้อน ยืดเยื้อ และความรับผิดชอบที่ไม่ชัดเจน ส่งผลให้สูญเสียโอกาสในการลงทุน โครงการต่างๆ ล่าช้าในการเริ่มต้นก่อสร้าง และประสิทธิภาพของเงินทุนลดลงอย่างมาก

สถานการณ์ “เงินนอนนิ่งอยู่ในคลัง” ไม่ใช่เป็นเพียงปรากฏการณ์เฉพาะท้องถิ่นอีกต่อไป แต่กลายเป็นโรคเรื้อรังที่เกิดซ้ำต่อเนื่องกันหลายปี ผลที่ตามมาคือ โครงการโครงสร้างพื้นฐานหลายโครงการล่าช้ากว่ากำหนด ต้นทุนเพิ่มสูงขึ้น โอกาสในการเติบโตหายไป และที่สำคัญที่สุดคือ ความเชื่อมั่นในนโยบายรัฐบาลลดลง

เมื่อโครงการติดขัดและไม่สามารถเบิกจ่ายได้ เนื่องจากปัญหาเรื่องที่ดิน เอกสารการออกแบบ หรือขั้นตอนการประมูล การโอนเงินทุนไปยังโครงการอื่นไม่ใช่เรื่องง่าย เนื่องจากกฎหมายมีความเข้มงวดเกินไป ซึ่งจะทำให้เกิดเอฟเฟกต์ "การจราจรติดขัดทั้งสาย" นั่นคือ คอขวดเล็กๆ สามารถทำให้แผนการลงทุนสาธารณะของภาคส่วน ท้องถิ่น หรือแม้แต่ทั้งปีงบประมาณหยุดชะงักได้

แม้ว่าพ.ร.บ.การลงทุนภาครัฐ พ.ศ. 2563 จะได้กำหนดกรอบกฎหมายเฉพาะสำหรับโครงการร่วมทุนภาครัฐ-เอกชนแล้วก็ตาม แต่เมื่อใช้ทุนของรัฐในการสนับสนุนงานก่อสร้าง ทุนนี้ก็ยังต้องปฏิบัติตามขั้นตอนของพ.ร.บ.การลงทุนภาครัฐ ภายใต้มาตรา 70 วรรค 5 แห่งกฎหมาย PPP ทุนของรัฐมีการบริหารจัดการในลักษณะโครงการย่อยหรือรายการแยกและอยู่ภายใต้การควบคุมอย่างสมบูรณ์ของกฎหมายการลงทุนของรัฐ

การใช้กฎหมาย PPP และกฎหมายการลงทุนภาครัฐพร้อมกันทำให้ขั้นตอนดำเนินโครงการมีความซับซ้อน ยาวนาน และไม่ยืดหยุ่น ซึ่งขัดกับลักษณะเฉพาะของรูปแบบ PPP ซึ่งจะทำให้ความเสี่ยงทางกฎหมายเพิ่มขึ้น เกิดความกังวลในภาคเอกชน และส่งผลกระทบต่อความสามารถในการระดมทุนนอกงบประมาณ เพื่อแก้ไขปัญหานี้ จำเป็นต้องทบทวนและปรับกลไกการประสานงานระหว่างกฎหมายทั้งสองฉบับให้มีความชัดเจน กระชับ และสะดวกต่อการนำไปปฏิบัติ

กฎหมายกำหนดความรับผิดชอบทางกฎหมายไว้ค่อนข้างเข้มงวด แต่ยังไม่ชัดเจนเกี่ยวกับเกณฑ์การประเมินหรือหลักการในการจัดการข้อผิดพลาด สิ่งนี้ทำให้เกิดความวิตกกังวลและหวาดกลัวที่จะถูกกล่าวหาว่าทำผิดพลาดในระหว่างขั้นตอนการดำเนินการ แม้ว่าจะเป็นเพียงความผิดพลาดทางเทคนิคหรือขั้นตอนก็ตาม ในบริบทของกฎหมายที่ไม่สมบูรณ์และแนวทางที่ไม่สอดคล้องกัน เจ้าหน้าที่หลายคนจึงเลือกที่จะ "ไม่ทำอะไรเลยดีกว่าทำสิ่งที่ผิด" ความปลอดภัยส่วนบุคคลมีความสำคัญเหนือแรงจูงใจในการกระทำเพื่อประสิทธิภาพในการทำงาน

การลงทุนภาครัฐเป็นแรงขับเคลื่อนการพัฒนา

สาเหตุหลักของความแออัดของสถาบัน

ปัญหาคอขวดในการดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยการลงทุนสาธารณะไม่ได้เกิดจากการขาดความสม่ำเสมอในแนวทางการดำเนินการหรือศักยภาพของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นเท่านั้น แต่ยังเกิดจากปัญหาหลักในการคิดเชิงนิติบัญญัติ การออกแบบสถาบัน และแนวทางการจัดการความเสี่ยงในภาคส่วนสาธารณะอีกด้วย

พระราชบัญญัติการลงทุนภาครัฐถูกสร้างขึ้นในบริบทของการเข้มงวดวินัยและป้องกันการสูญเสีย ดังนั้นแนวคิดหลักคือการควบคุมปัจจัยนำเข้าแทนที่จะส่งเสริมผลผลิต กระบวนการและขั้นตอนแต่ละอย่างได้รับการออกแบบมาให้เป็นชั้นป้องกันข้อผิดพลาด แต่โดยไม่ได้ตั้งใจก็กลายเป็นอุปสรรคที่ทำให้ระบบทั้งหมดทำงานช้าลง ดังนั้น แทนที่จะสร้างกลไกเพื่อส่งเสริมนวัตกรรม กล้าคิด กล้าทำ กฎหมายกลับส่งเสริมให้มีจิตใจที่ปลอดภัยและหลีกเลี่ยง

แม้พระราชบัญญัติการลงทุนภาครัฐจะแบ่งโครงการออกเป็นกลุ่ม ก ข และค พร้อมขั้นตอนการดำเนินการที่สอดคล้องกัน แต่ในความเป็นจริง การแบ่งแยกนี้หยุดอยู่เพียงระดับอำนาจการตัดสินใจลงทุน ระยะเวลาในการประเมิน และขั้นตอนการอนุมัติเท่านั้น และยังไม่ก่อให้เกิดระบบขั้นตอนการบริหาร กลไกการติดตาม หรือรูปแบบการกำกับดูแลที่แตกต่างอย่างชัดเจน ขั้นตอนต่างๆ มากมายยังคงถูกนำไปใช้ค่อนข้างสม่ำเสมอ ส่งผลให้โครงการขนาดเล็กและมีความเสี่ยงต่ำบางโครงการต้องผ่านกระบวนการที่ยุ่งยาก เสียเวลาและทรัพยากรไปโดยเปล่าประโยชน์ สิ่งนี้แสดงให้เห็นว่ากฎหมายดังกล่าวยังขาดกลไกการบริหารความเสี่ยงที่ซับซ้อน ซึ่งเป็นประเด็นหลักในรูปแบบการจัดการการลงทุนภาครัฐสมัยใหม่ในประเทศพัฒนาแล้วหลายแห่ง

แม้ว่ากฎหมายจะระบุถึงหลักการกระจายอำนาจ แต่ในความเป็นจริงแล้ว อำนาจในการตัดสินใจยังคงกระจุกตัวอยู่ที่ระดับส่วนกลาง โดยเฉพาะในขั้นตอนการปรับแผนการลงทุน การเปลี่ยนแปลงนโยบายการลงทุน หรือการอนุมัติพอร์ตโฟลิโอโครงการ หน่วยงานในพื้นที่เป็นเพียงหน่วยงานที่ดำเนินการ แต่ผูกพันตามกระบวนการขอ-อนุญาต การมอบหมายงานโดยไม่มอบอำนาจและเครื่องมือเพียงพอในการปรับเปลี่ยนทำให้เจ้าหน้าที่ในพื้นที่ไม่สามารถแก้ไขปัญหาในทางปฏิบัติได้อย่างจริงจัง ส่งผลให้เกิดความเฉยเมยและการพึ่งพาผู้อื่น

ปัจจุบัน การควบคุมการลงทุนภาครัฐยังคงมุ่งเน้นไปที่ขั้นตอนก่อนหน้าเป็นหลัก ได้แก่ การอนุมัติ การประเมิน และการยอมรับ ในขณะที่ขั้นตอนหลังๆ เช่น การนำไปปฏิบัติ การยอมรับ และการประเมินประสิทธิภาพ ยังไม่มีกลไกการติดตามที่เข้มแข็งและเป็นอิสระ ระบบการตรวจสอบอาศัยมนุษย์ บันทึกกระดาษ ขาดการประยุกต์ใช้เทคโนโลยี และข้อมูลดิจิทัล สิ่งนี้ไม่เพียงแต่ไม่ช่วยป้องกันข้อผิดพลาดในการปฏิบัติเท่านั้น แต่ยังสร้างแรงกดดันมากเกินไปในขั้นเริ่มต้น ส่งผลให้กระบวนการดำเนินการลงทุนทั้งหมดล่าช้าลงไปด้วย

จากเหตุผลหลักที่กล่าวข้างต้น จะเห็นได้ว่าการแก้ไขกฎหมายการลงทุนสาธารณะไม่ใช่เพียงการปรับเปลี่ยนทางเทคนิคเท่านั้น แต่ยังต้องมีการปฏิรูปอย่างรอบด้านด้วย นั่นก็คือการเปลี่ยนจากหลักนิติธรรมแบบเดิมไปสู่การปกครองแบบสมัยใหม่ โดยเน้นที่ประสิทธิภาพและผลลัพธ์

หากต้องการให้การลงทุนภาครัฐเป็นแรงกระตุ้นการเติบโตอย่างแท้จริง ไม่ใช่สิ่งที่ฉุดรั้งการพัฒนา จำเป็นต้องมีการปฏิรูปสถาบันพื้นฐาน

การปฏิรูปครั้งใหญ่ตามมาตรฐานสากล

หากการลงทุนของภาครัฐจะกลายเป็นปัจจัยขับเคลื่อนการเติบโตอย่างแท้จริง ไม่ใช่สิ่งที่ฉุดรั้งการพัฒนา เวียดนามจำเป็นต้องมีการปฏิรูปสถาบันขั้นพื้นฐาน ไม่ใช่แค่การปรับปรุงทางเทคนิคเพียงอย่างเดียว การปฏิรูปดังกล่าวต้องยึดตามหลักการสำคัญสี่ประการของการบริหารจัดการสาธารณะสมัยใหม่ ได้แก่ การเสริมอำนาจ – ความรับผิดชอบ – การตรวจสอบอย่างชาญฉลาด – มุ่งเน้นไปที่ผลลัพธ์ โดยเฉพาะ:

ประการแรก จำเป็นต้องปรับปรุงและบูรณาการขั้นตอนที่แยกส่วนกัน ขั้นตอนของการเสนอโครงการ การประเมิน การอนุมัติ และการจัดสรรทุนจำเป็นต้องรวมเข้าด้วยกันเป็นกระบวนการต่อเนื่อง แทนที่จะแบ่งออกเป็นหลายชั้นดังเช่นในปัจจุบัน

โดยเฉพาะอย่างยิ่ง จำเป็นต้องใช้รูปแบบ “แผนแบบต่อเนื่อง” ซึ่งเป็นแนวทางปฏิบัติทั่วไปในระดับสากล แทนที่จะทำแค่แผนคงที่ 5 ปีและรายปีเท่านั้น (นี่เป็น แผนการลงทุนที่จะต้องมีการตรวจสอบ ปรับปรุง และปรับปรุงเป็นระยะๆ (รายปีหรือรายไตรมาส) ตามแผนระยะกลางที่ได้รับอนุมัติ แทนที่จะต้องทำให้เสร็จครั้งเดียวแล้ว "กำหนดกรอบ" ไว้ 5 ปี) ด้วยเหตุนี้จึงสามารถอัปเดตโครงการได้อย่างยืดหยุ่นเมื่อเงื่อนไขพร้อมแล้ว โดยหลีกเลี่ยงการเสียเวลาในการรอขั้นตอนใหม่

เราจำเป็นต้องเลิกใช้แนวคิดแบบ “เหมารวม” และหันมาสร้างระบบตามขั้นตอนโดยอิงตามการจำแนกความเสี่ยงและมาตราส่วนการลงทุนแทน โครงการขนาดเล็กและมีความเสี่ยงต่ำ (เช่น การปรับปรุงการก่อสร้างในระดับตำบล โครงสร้างพื้นฐานในใจกลางเมือง ฯลฯ) ควรใช้กระบวนการที่คล่องตัว โดยมอบอำนาจให้กับท้องถิ่นมากขึ้น โครงการขนาดใหญ่และมีความเสี่ยงสูงต้องมีกระบวนการที่เข้มงวดกว่า การประเมินอิสระ และข้อมูลสาธารณะเพื่อการติดตามทางสังคม

แนวทางนี้ไม่เพียงแต่ประหยัดเวลาและทรัพยากรเท่านั้น แต่ยังเน้นการควบคุมในสถานที่ที่เหมาะสมซึ่งมีความเสี่ยงสูงอีกด้วย สอดคล้องกับหลักการ “การจัดการตามความเสี่ยง” ซึ่งใช้กันอย่างแพร่หลายในประเทศ OECD

เราต้องเปลี่ยนจาก “การกระจายอำนาจอย่างเป็นทางการ” ไปเป็น “การกระจายอำนาจอย่างมีสาระสำคัญ” หน่วยงานในพื้นที่และกระทรวงต่างๆ จะต้องตัดสินใจปรับเปลี่ยนแผนการลงทุนภายในขอบเขตที่ได้รับมอบหมาย แทนที่จะต้องขอความเห็นจากรัฐบาลกลางสำหรับการเปลี่ยนแปลงเล็กๆ น้อยๆ แต่ละครั้ง

ควบคู่ไปกับการใช้แบบจำลองของ “สัญญาความรับผิดชอบ” ระหว่างระดับส่วนกลางและระดับท้องถิ่น ซึ่งการมอบอำนาจจะต้องดำเนินไปควบคู่กับความรับผิดชอบส่วนบุคคล ใครก็ตามที่ไม่สามารถดำเนินการเบิกจ่ายให้เสร็จสิ้นได้จะต้องได้รับการประเมินและดำเนินการตามผลลัพธ์ที่เกิดขึ้น แทนที่จะตำหนิกระบวนการ

ปัจจุบันส่วนทุนของรัฐในโครงการ PPP ยังคงต้องปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมายการลงทุนภาครัฐอย่างครบถ้วน ทำให้ขั้นตอนยุ่งยาก ใช้เวลานาน และลดความยืดหยุ่น ซึ่งเป็นจุดแข็งหลักของรูปแบบ PPP ดังนั้น จึงจำเป็นต้องจำกัดขอบเขตการใช้พระราชบัญญัติการลงทุนภาครัฐให้เฉพาะกับทุนภาครัฐเท่านั้น โดยไม่ขยายออกไปทั้งโครงการ แต่ในขณะเดียวกันก็ต้องลดความซับซ้อนของขั้นตอนการบริหารและสร้างความกลมกลืนระหว่างพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับด้วยคำสั่งที่เชื่อมโยงกันหรือการแก้ไขเพิ่มเติมที่เหมาะสม โซลูชั่นนี้จะช่วยปลดล็อกทรัพยากรภาคเอกชน ส่งเสริมการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐาน และปรับปรุงประสิทธิภาพของความร่วมมือระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน

ผลตอบแทนจากการลงทุนไม่ได้ขึ้นอยู่กับการตรวจสอบเอกสาร แต่เป็นผลลัพธ์ขั้นสุดท้ายที่เกิดขึ้นจริง จำเป็นต้องสร้างระบบตรวจสอบภายหลังที่เป็นอิสระ เพื่อประเมินประสิทธิผลที่แท้จริงของโครงการหลังจากเสร็จสิ้น และเปิดเผยต่อสาธารณะเพื่อสร้างแรงกดดันจากสังคม

แทนที่จะสะสมกระบวนการอนุมัติล่วงหน้า ให้ท้องถิ่นดำเนินการตามความคิดริเริ่มและรับผิดชอบต่อผลลัพธ์ เช่นเดียวกับแบบจำลองที่นิวซีแลนด์และแคนาดาใช้

ในที่สุด – และโดยพื้นฐานแล้ว – คือความจำเป็นในการทำให้ระบบนิเวศทั้งหมดเป็นดิจิทัล การลงทุนภาครัฐ จำเป็นต้องจัดตั้งระบบข้อมูลแบบบูรณาการ (แดชบอร์ด) ขึ้นในระดับชาติ โดยเชื่อมโยงกระทรวงการคลัง กระทรวงการคลัง ท้องถิ่น และนักลงทุน

ข้อมูลเกี่ยวกับความคืบหน้า การเบิกจ่าย ปัญหา และประสิทธิภาพผลผลิตจำเป็นต้องได้รับการอัปเดตแบบเรียลไทม์และเปิดเผยต่อสาธารณะบนแพลตฟอร์มดิจิทัล ไม่เพียงแต่เป็นเครื่องมือเฝ้าระวังอัจฉริยะเท่านั้น แต่ยังเป็นยาแก้ความกลัวความรับผิดชอบอีกด้วย เพราะทุกอย่างมีความโปร่งใส

ความจำเป็นในการปฏิวัติสถาบันในการลงทุนภาครัฐ

การแก้ไขกฎหมายการลงทุนสาธารณะไม่ใช่เพียงการปรับเปลี่ยนทางเทคนิคเท่านั้น แต่จะต้องเป็นการปฏิวัติสถาบัน ตั้งแต่วิธีคิดแบบควบคุมไปจนถึงวิธีคิดแบบสร้างสรรค์

เพื่อให้เป็นเช่นนั้น กฎหมายการลงทุนสาธารณะจะต้องได้รับการออกแบบใหม่ตามหลักการกำกับดูแลสมัยใหม่ ได้แก่ การเสริมอำนาจ - ความรับผิดชอบ - การติดตามอย่างชาญฉลาด - การมุ่งเน้นผลผลิต เมื่อนั้นเท่านั้นที่การลงทุนของภาครัฐจะกลายมาเป็นพลังขับเคลื่อนการพัฒนาอย่างแท้จริง แทนที่จะเป็นอุปสรรคขัดขวางดังเช่นในปัจจุบัน

ต.ส. เหงียน ซี ดุง

ที่มา: https://baochinhphu.vn/nhung-nut-that-can-thao-go-trong-dau-tu-cong-102250523061713674.htm