Décentralisation de la planification et de la gestion

La décentralisation de la planification au niveau communal dans le modèle de gouvernement local à deux niveaux soulève une question fondamentale : comment donner plus d'initiative à la base tout en maintenant l'unité et la synchronisation ?

La synchronisation des plans directeurs jette les bases d'une gestion de la planification synchrone, facilitant ainsi la gestion des investissements. Photo : HOANG HIEP

Sans un échelon intermédiaire faisant office de tampon entre la vision provinciale et sa mise en œuvre sur le terrain, les décisions de planification communales sont plus directes et plus rapides, mais elles présentent aussi davantage de risques en cas de manque de coordination et de capacités. Dès lors, la question n’est plus de savoir s’il faut décentraliser ou non, mais plutôt comment repenser le mécanisme de coordination et le programme de renforcement des capacités au sein d’une structure à deux niveaux afin d’assurer le bon fonctionnement du système.

En tant que propriété commune

Avant toute chose, il convient d'examiner de près la nature de la planification. La planification ne se limite pas à un ensemble de plans délimitant des terrains résidentiels, des terrains de production ou à une carte des itinéraires. La planification est un outil stratégique de l'État, à l'échelle provinciale, permettant d'organiser l'espace de vie, l'espace de production, l'espace infrastructurel et l'espace écologique à moyen et long terme.

Toute décision d'aménagement, même prise au niveau communal, a des répercussions sur le réseau routier intercommunal, la capacité à se prémunir contre les inondations, les infrastructures techniques et sociales, ainsi que sur la sécurité des populations face aux changements climatiques. Dans un modèle de gouvernement local à deux niveaux, chaque décision d'aménagement communal doit s'inscrire dans le cadre global défini par la province ; à défaut, le territoire risque d'être fragmenté en éléments disparates et difficiles à relier.

Dans ce contexte, il est facile de tomber dans l'un ou l'autre de ces deux extrêmes. Le premier est la « centralisation absolue », où la province tente de tout contrôler de haut en bas, ne laissant à la commune qu'un rôle passif de mise en œuvre. Le second consiste à confier l'intégralité de l'aménagement du territoire à la commune, au motif que « la commune est la plus proche des habitants et les comprend le mieux ».

Si la province gère tout, la planification risque de se déconnecter des réalités du terrain, notamment dans les zones rurales et périurbaines où les modes de vie et les cultures sont très diversifiés. Les communes, lorsqu'elles gèrent elles-mêmes leurs projets, sans les compétences professionnelles et les infrastructures de données nécessaires, peuvent facilement optimiser localement, au détriment des bénéfices à long terme pour l'ensemble du territoire. Un modèle intelligent à deux niveaux doit concilier ces deux réalités, en instaurant un mécanisme de coordination solide au niveau provincial et en conférant aux communes un nouveau rôle : non plus celui d'« architectes de la planification malgré elles », mais celui d'« acteurs clés » du système de planification.

Un examen attentif révèle un écart considérable entre les attentes et les capacités au niveau communal. Dans ce niveau, il n'existe généralement qu'un seul service cadastral, construction et environnement, où un petit nombre de personnes sont surchargées de tâches : levés topographiques, résolution des litiges, gestion des permis de construire et signalement des problèmes environnementaux. Les compétences approfondies en matière d'urbanisme, d'aménagement du territoire, d'infrastructures techniques, d'analyse du trafic et d'évaluation des risques de catastrophes sont souvent très limitées. L'accès aux outils numériques tels que les SIG, les logiciels de cartographie et les bases de données de planification est également inégal.

De plus, la planification ne s'arrête pas aux limites communales. Une commune qui étend les zones résidentielles vers les zones basses, remblaie les lacs naturels et construit des maisons sur les cours d'eau risque de déplacer le risque d'inondation vers les communes voisines. Une commune qui développe des zones touristiques et des motels en bord de rivière peut, par inadvertance, bloquer la voie d'évacuation pour l'ensemble des berges lors de fortes pluies. Si de nombreuses communes optimisent leur territoire en fonction d'objectifs locaux, tels que l'augmentation des surfaces résidentielles et l'attraction de quelques projets à court terme, l'espace provincial tout entier sera déformé par ces calculs. Sans un échelon de district pour « filtrer » les propositions, le rôle de la coordination et de la vision d'ensemble de la province devient encore plus crucial.

Toutefois, ce serait une erreur d'exclure la commune du processus de planification en raison de ces risques. La commune est l'instance la plus proche des citoyens et comprend mieux leurs besoins spécifiques, difficiles à percevoir depuis la province : quelle route est souvent inondée, quel quartier résidentiel manque d'espaces publics, quel cours d'eau est étouffé par les déchets, quel versant s'érode, quels moyens de subsistance sont compromis par des limites d'aménagement inadaptées…

Lorsqu'une province conçoit un plan sans consulter la commune, sans recueillir ses données ni ses avis, il est facile de dessiner de belles cartes sur le papier, mais difficile de les mettre en œuvre. La participation de la commune non seulement rend le plan plus concret, mais crée aussi un sentiment d'appropriation collective, aidant ainsi les habitants à accepter et à protéger le plan comme un bien commun.

La manière de concilier ces deux aspects consiste à redéfinir clairement le rôle et les prérogatives de la commune dans le processus de planification. La commune n'a pas pour mission de concevoir la structure spatiale régionale, mais de fournir des données actualisées, de proposer des besoins et des scénarios de développement à l'échelle locale, d'organiser des consultations citoyennes, de critiquer les options de planification proposées par la province et, enfin, de mettre en œuvre et de superviser cette mise en œuvre. La province doit assumer l'ensemble des tâches de coordination, d'analyse, d'intégration et de prise de décision. La commune ne perd pas ses droits ; au contraire, son rôle de participation est formalisé de manière ordonnée et procédurale, au lieu d'être considérée comme ayant une expertise limitée ou insuffisante et d'être amenée à assumer des tâches qui dépassent ses compétences.

La hiérarchie s'accompagne d'une attribution des rôles.

Pour bien fonctionner, la province doit se doter d’un « cerveau de planification » suffisamment performant. Il pourrait s’agir d’un organisme équivalent à l’autorité provinciale d’urbanisme et de réaménagement, chargé de trois missions : élaborer une vision à long terme et un cadre spatial, exploiter un système de données et des outils d’analyse, et coordonner toutes les interactions avec les communes.

Les activités touristiques fluviales dans le quartier de Huong Tra devraient connaître un essor important une fois les emplacements prévus pour la marina approuvés. Photo : QUOC TUAN

Ce système repose sur une infrastructure de données numériques relativement complète : cartes topographiques, réseaux d’infrastructures, occupation des sols, zones à risque de catastrophes, aires protégées et projets réalisés ou en cours. Toutes ces informations doivent être organisées dans un système cartographique partagé, accessible à chaque commune, qui peut les consulter et mettre à jour une partie des données de terrain. C’est le fondement qui permettra à toutes les propositions de planification communales d’être alignées sur la vision provinciale.

Du côté communal, le renforcement des capacités comprend ici au moins quatre volets : sensibilisation, expertise de base, compétences en matière de données et compétences de travail communautaire.

Les dirigeants communaux doivent comprendre que la planification ne consiste pas seulement à ajouter des terrains et des projets résidentiels, mais aussi à protéger l'espace écologique, à garantir la sécurité des personnes et à préserver le potentiel de développement des générations futures.

Les cadres chargés de l'administration foncière et de la construction doivent être dotés au moins de la capacité de lire et de comprendre les plans d'aménagement, et de maîtriser les principes minimaux de densité de construction, de limites, de corridors de sécurité routière et de corridors de protection des sources d'eau.

Les communes doivent apprendre à utiliser les outils de visualisation cartographique numérique, à recenser les inondations, les glissements de terrain, les points critiques en matière d'environnement, de population et d'infrastructures, et à transmettre ces informations à la province de manière structurée.

Les communes doivent savoir organiser des séances de consultation, expliquer les projets dans un langage facile à comprendre et recueillir et synthétiser honnêtement les opinions des citoyens.

Une fois que la commune dispose de ces capacités de base, le processus de planification hiérarchique du modèle à deux niveaux peut être conçu pour être à la fois rigoureux et flexible. La province publie et met à jour périodiquement le plan directeur d'aménagement du territoire ; la commune s'en sert pour analyser la situation actuelle et proposer des micro-ajustements, tels que l'élargissement de certaines voies résidentielles, l'aménagement de petits espaces publics, la réorganisation des marchés, des quais et des zones de production artisanale. La province reçoit les propositions, les analyse, les évalue, puis décide de les accepter, de les modifier ou de les refuser. La commune participe à ce processus du début à la fin, mais la décision finale revient à la province, qui a une vision d'ensemble.

Tout cela ne peut fonctionner correctement qu'avec un mécanisme de contrôle et de responsabilisation clair. Les communes ne peuvent invoquer un « manque de moyens » pour se soustraire à leurs responsabilités lorsqu'elles proposent des solutions qui ne servent que des intérêts à court terme ou ceux d'un petit groupe. Les provinces ne peuvent se servir de leur « confiance » envers la commune pour approuver facilement les projets. La décentralisation consiste à répartir les rôles de manière à ce que la personne la plus proche du peuple ait davantage son mot à dire, tandis que celle qui a une vision pour l'ensemble du territoire assume une plus grande responsabilité.

Si cela est possible, la décentralisation de la planification vers les communes, dans le cadre du modèle de gouvernement local à deux niveaux, offrira l'opportunité de renouveler la conception de l'aménagement du territoire. La province doit moderniser sa plateforme de données et ses outils d'analyse, et réorganiser son appareil de planification afin de le professionnaliser et d'éviter sa dispersion. Les communes doivent développer une vision plus mature du développement pour construire un cadre de vie sûr et digne de confiance pour leurs habitants. Grâce aux mécanismes de participation, ces derniers percevront plus clairement le lien entre leurs opinions et les tracés du plan d'aménagement.

Source : https://baodanang.vn/phan-cap-lap-va-quan-ly-quy-hoach-3313820.html