Decentralizacja planowania i zarządzania

Synchronizacja planów generalnych tworzy podstawę do synchronicznego zarządzania planowaniem, ułatwiając zarządzanie inwestycjami. Zdjęcie: HOANG HIEP

Bez warstwy pośredniej, pełniącej rolę „bufora” między wizją prowincji a wdrażaniem na poziomie lokalnym, wszystkie decyzje planistyczne na poziomie gminy stają się bardziej bezpośrednie i szybsze, ale jednocześnie wiążą się z większym ryzykiem w przypadku braku koordynacji i potencjału. Dlatego pytanie nie brzmi już „czy powinniśmy decentralizować, czy nie?”, ale raczej, jak przeprojektować mechanizm koordynacji i program budowania potencjału w strukturę dwupoziomową, aby zapewnić sprawne funkcjonowanie systemu.

Jako wspólna własność

Przede wszystkim należy przyjrzeć się bezpośrednio naturze planowania. Planowanie to nie tylko zbiór rysunków dzielących tereny mieszkalne, produkcyjne czy mapa tras. Planowanie to strategiczne narzędzie państwa na szczeblu prowincji, służące organizacji przestrzeni mieszkalnej, produkcyjnej, infrastrukturalnej i ekologicznej w perspektywie średnio- i długoterminowej.

Każda decyzja planistyczna, nawet jeśli podejmowana na poziomie gminy, nadal wpływa na międzygminny system dróg, możliwości zapobiegania powodziom, sieć infrastruktury technicznej i społecznej oraz bezpieczeństwo ludzi w obliczu zmian klimatycznych. W modelu samorządu lokalnego, który nadal jest dwupoziomowy, każda decyzja planistyczna na poziomie gminy musi być osadzona w ogólnych ramach wyznaczonych przez prowincję; w przeciwnym razie mapa będzie podzielona na oddzielne, trudne do połączenia części.

W tym kontekście łatwo popaść w jeden z dwóch biegunów. Pierwszy to „absolutna centralizacja”, gdzie prowincja stara się robić wszystko od góry do dołu, pozostawiając gminie jedynie bierną rolę wykonawczą. Drugi to oddanie gminie całego kształtowania przestrzeni lokalnej, argumentując, że „gmina jest najbliżej ludzi i najlepiej ich rozumie”.

Jeśli prowincja zrobi wszystko, planowanie może łatwo oddzielić się od rzeczywistości, zwłaszcza na obszarach wiejskich i podmiejskich, gdzie modele i kultury życia są bardzo zróżnicowane. Gminy, gdy robią to samodzielnie, bez wystarczających możliwości zawodowych i infrastruktury danych, mogą łatwo optymalizować działania na poziomie lokalnym, poświęcając długoterminowe korzyści dla całego regionu. Inteligentny model dwupoziomowy musi pogodzić oba te aspekty, ustanawiając silny mechanizm koordynacji na poziomie prowincji i nową rolę dla gmin: nie jako „niechętnych architektów planowania”, ale jako „oczy, uszy i ręce” systemu planowania.

Bliższe przyjrzenie się ujawnia ogromną rozbieżność między oczekiwaniami a możliwościami na poziomie gminy. Na poziomie gminy zazwyczaj istnieje tylko jeden wydział katastralno-budowlano-środowiskowy, w którym kilka osób jest obciążonych zbyt wieloma zadaniami, od geodezji, rozstrzygania sporów, zarządzania zamówieniami budowlanymi po zgłaszanie problemów środowiskowych. Pogłębione możliwości w zakresie planowania urbanistycznego, planowania przestrzennego, infrastruktury technicznej, analizy ruchu i oceny ryzyka katastrof są często bardzo ograniczone. Możliwości korzystania z narzędzi cyfrowych, takich jak GIS, oprogramowanie mapujące i dostęp do baz danych planistycznych, są również nierówne…

Ponadto planowanie nie kończy się na granicach gminy. Gmina, która rozszerza tereny mieszkalne na tereny nizinne, wypełnia naturalne jeziora i buduje domy na korytarzach melioracyjnych, przeniesie ryzyko powodzi na sąsiednie gminy. Gmina, która rozwija obszary turystyczne i nadrzeczne motele, może nieumyślnie zablokować drogę ratunkową dla całego brzegu rzeki podczas ulewnych deszczy. Jeśli wiele gmin optymalizuje swoje działania zgodnie z lokalnymi celami, takimi jak zwiększanie powierzchni terenów mieszkalnych i przyciąganie kilku krótkoterminowych projektów, cała przestrzeń prowincji zostanie ukształtowana zgodnie z tymi kalkulacjami. Bez szczebla powiatowego, który mógłby „filtrować” wnioski, rola koordynacji i „ochrony szerszego obrazu” prowincji staje się jeszcze ważniejsza.

Jednak wykluczenie gminy z procesu planowania ze względu na te zagrożenia byłoby błędem. Gmina jest miejscem najbliższym mieszkańcom i najlepiej rozumie bardzo specyficzne potrzeby, które trudno dostrzec z prowincji: która droga jest często zalewana, w którym osiedlu brakuje przestrzeni publicznej, który strumień jest zalewany przez odpady, które zbocze ulega erozji, którym mieszkańcom ogranicza się możliwości utrzymania z powodu nieracjonalnych granic planistycznych…

Kiedy prowincja opracowuje plan, nie słuchając gminy, nie zbierając danych i opinii mieszkańców, łatwo jest narysować piękne mapy na papierze, ale trudno je wdrożyć w życie. Udział gminy nie tylko czyni plan „bardziej realnym”, ale także tworzy poczucie współwłasności, pomagając ludziom zaakceptować i chronić plan jako dobro wspólne.

Drogą do pogodzenia tych dwóch aspektów jest wyraźne zdefiniowanie na nowo roli i uprawnień gminy w procesie planowania. Gmina nie jest miejscem projektowania regionalnej struktury przestrzennej, lecz miejscem dostarczania aktualnych danych, proponowania potrzeb i scenariuszy rozwoju na poziomie mikro, organizowania konsultacji społecznych, krytykowania proponowanych przez województwo wariantów planistycznych, a wreszcie miejscem wdrażania i nadzorowania ich realizacji. Województwo musi przejąć wszystkie zadania koordynacyjne, analityczne, integracyjne i decyzyjne. Gmina „nie traci swoich uprawnień”, wręcz przeciwnie, jej rola partycypacyjna jest sformalizowana w sposób uporządkowany i proceduralny, zamiast braku/słabej wiedzy fachowej i oczekiwania, że będzie podejmować się zadań wykraczających poza jej zakres.

Hierarchia wiąże się z przypisywaniem ról

Aby sprawnie funkcjonować, prowincja musi zbudować wystarczająco silny „mózg planistyczny”. Mogłaby to być agencja odpowiadająca prowincjonalnemu organowi planowania i rewitalizacji miast, odpowiedzialna za trzy rzeczy: opracowanie długoterminowej wizji i ram przestrzennych, obsługę systemu danych i narzędzi analitycznych oraz koordynację wszystkich interakcji z gminami.

Oczekuje się, że turystyka wodna w okręgu Huong Tra rozkwitnie po zatwierdzeniu lokalizacji mariny. Zdjęcie: QUOC TUAN

Ten mózg musi opierać się na stosunkowo kompletnej infrastrukturze danych cyfrowych: mapach topograficznych, sieciach infrastruktury, stanie użytkowania gruntów, obszarach zagrożonych klęskami żywiołowymi, obszarach ochrony przyrody oraz projektach, które były i są wdrażane. Wszystkie te informacje muszą być zorganizowane we wspólnym systemie map, do którego każda gmina może uzyskać dostęp, odczytywać i aktualizować część danych terenowych. Stanowi to fundament, na którym wszystkie koncepcje planistyczne na poziomie gminy będą umieszczone na tej samej płaszczyźnie informacyjnej, co wizja prowincji.

W przypadku gminy budowanie potencjału obejmuje co najmniej cztery grupy: świadomość, podstawową wiedzę specjalistyczną, umiejętności dotyczące danych i umiejętności pracy w społeczności.

Przywódcy gmin muszą zrozumieć, że planowanie nie polega wyłącznie na dodawaniu terenów mieszkalnych i projektów, ale także na ochronie przestrzeni ekologicznej, zapewnieniu bezpieczeństwa ludziom i ochronie potencjału rozwojowego przyszłych pokoleń.

Kadra odpowiedzialna za administrację gruntami i budownictwo musi posiadać co najmniej umiejętność czytania i rozumienia map planistycznych oraz znać podstawowe zasady dotyczące gęstości zabudowy, granic, korytarzy bezpieczeństwa ruchu drogowego i korytarzy ochrony źródeł wody.

Gminy muszą nauczyć się, jak korzystać z narzędzi do przeglądania map cyfrowych, rejestrować powodzie, osuwiska, informacje o newralgicznych punktach środowiskowych, populacji i infrastrukturze, aby w sposób uporządkowany przesyłać te dane do prowincji.

Gminy muszą wiedzieć, jak organizować sesje konsultacyjne, wyjaśniać planowanie łatwym do zrozumienia językiem oraz uczciwie rejestrować i syntetyzować opinie ludzi.

Gdy gmina osiągnie takie podstawowe możliwości, proces planowania hierarchicznego w modelu dwupoziomowym może być zaprojektowany tak, aby był zarówno rygorystyczny, jak i elastyczny. Prowincja okresowo publikuje i aktualizuje główne ramy planowania przestrzennego; gmina wykorzystuje je do analizy bieżącej sytuacji i proponowania mikrodostosowań, takich jak poszerzenie niektórych dróg osiedlowych, zagospodarowanie małych przestrzeni publicznych, reorganizacja targowisk, nabrzeży i obszarów drobnego rzemiosła. Prowincja otrzymuje, analizuje, ocenia, a następnie decyduje o akceptacji, dostosowaniu lub odrzuceniu. Gmina uczestniczy w tym procesie od początku do końca, ale ostateczna decyzja nadal należy do szczebla prowincjonalnego, który ma pełną kontrolę nad całością.

Wszystko to może naprawdę zadziałać tylko wtedy, gdy istnieje jasny mechanizm monitorowania i rozliczania. Gminy nie mogą usprawiedliwiać się „brakiem możliwości”, uchylając się od odpowiedzialności, proponując rozwiązania służące jedynie krótkoterminowym lub interesom małych grup. Prowincje nie mogą usprawiedliwiać się „zaufaniem do gminy”, by łatwo je zatwierdzać. Decentralizacja to sztuka przydzielania ról tak, aby osoba najbliższa mieszkańcom miała więcej do powiedzenia, a osoba z wizją dla całego regionu ponosiła większą odpowiedzialność.

Jeśli uda się to osiągnąć, decentralizacja planowania w gminach w dwupoziomowym modelu samorządu terytorialnego stanie się szansą na odnowę myślenia o gospodarce przestrzennej. Prowincja musi unowocześnić swoją platformę danych, narzędzia analityczne i zreorganizować aparat planistyczny w kierunku bardziej profesjonalnym, a nie rozproszonym. Gminy muszą stać się bardziej dojrzałe w postrzeganiu rozwoju, aby zmierzać w kierunku bezpiecznej i godnej zaufania przestrzeni życiowej dla ludzi. Ludzie, dzięki mechanizmom partycypacji, dostrzegą wyraźniej związek między swoimi opiniami a liniami na mapie planistycznej.

Źródło: https://baodanang.vn/phan-cap-lap-va-quan-ly-quy-hoach-3313820.html