Systémové myšlení o správní reformě v kontextu dvoustupňového systému místní samosprávy ve Vietnamu.

TCCS - Od 1. července 2025 bude Vietnam oficiálně provozovat dvoustupňový model místní samosprávy ve všech 34 provinciích a městech. Po restrukturalizaci vyžaduje fungování tohoto nového modelu se snížením počtu mezilehlých úrovní změnu v myšlení správy a řízení, uplatňování systémového myšlení v řízení a správě a administrativní reformu, aby se zajistilo, že dvoustupňový model místní samosprávy skutečně přináší efektivní výsledky.

Generální tajemník To Lam kontroluje činnost dvouúrovňových místních samospráv v Hanoji , 1. července 2025. Foto: tienphong.vn

Systémové myšlení je metoda vnímání problémů v celkových vztazích, určování struktury, funkce a interakce mezi jednotlivými prvky ⁽¹⁾ . Systémové myšlení pomáhá vnímat administrativní reformu nejen jako restrukturalizaci organizace, ale také jako přetváření vztahů, informačních toků, funkcí a odpovědností v jednotném ekosystému řízení. V té době je administrativní aparát vnímán jako celek sestávající z mnoha subsystémů: institucí, lidských zdrojů, technologií, financí, práva a kultury veřejné služby. Každá změna v prvku vyvolá reakci v celém systému. Pokud je administrativní reforma pouze „odříznutím vrcholu“ bez úpravy toku informací, personální kapacity nebo digitálních technologií , bude systém nevyvážený.

Systémové myšlení v organizační struktuře a praktické požadavky

V posledních letech se správní reforma stala ústředním bodem strategie budování a zdokonalování socialistického právního státu Vietnam. Správní reforma dosáhla mnoha pozitivních výsledků, jako je zjednodušení správních postupů, aplikace informačních technologií ve veřejných službách a postupné zefektivnění státního administrativního aparátu na všech úrovních. Při pohledu na ně však optikou systémového myšlení stále platí, že tyto reformy mají tendenci řešit jen části a chybí jim synchronizace institucí, technologií, zdrojů a organizační struktury. Po dlouhou dobu v historii země hrál velmi důležitou roli tříúrovňový model místní samosprávy (obec, okres, provincie), zejména úroveň okresu, která byla kdysi označována za „pevnost“ v socioekonomickém rozvoji a udržovala národní obranu a bezpečnost. Vstupem do nové fáze vývoje však tento model odhalil „úzká hrdla“ ve fungování systému, jako například:

Hierarchická struktura vytváří překrývání a úzká hrdla. V třístupňovém modelu je rozdělení odpovědností mezi provincie, okresy a obce v praxi neefektivní. Většina oblastí, jako je rozvoj infrastruktury, přírodní zdroje a životní prostředí, řízení populace, vzdělávání a zdravotnictví, má schvalovací procesy na třech úrovních. To nejen zpomaluje dobu zpracování, ale také ztěžuje přidělení konkrétní odpovědnosti v případě porušení.

Střední úroveň funguje formálně a neefektivním způsobem. Okresní úroveň je považována za „přestupní článek“ mezi provincií a obcí, ale její rozhodovací pravomoc je ve skutečnosti omezená. Většinu důležitých rozhodnutí stále vydává provincie, zatímco za jejich implementaci je zodpovědná obec. Proto na mnoha místech existuje okresní úroveň samosprávy jako formální administrativní úroveň, což vede k plýtvání lidskými zdroji a rozpočtem. Praxe také ukazuje, že v mnoha lokalitách, když dojde k mimořádné situaci (přírodní katastrofy, pozemkové spory, protesty atd.), okresní úroveň samosprávy často reaguje pomalu, nemůže činit okamžitá rozhodnutí a musí čekat na pokyny z provinční úrovně. To ukazuje na nepružnost střední úrovně, které chybí dostatečně silná koordinační kapacita ⁽²⁾ .

Obecní úroveň je pasivní, postrádá moc a kapacity. Vláda na úrovni obce, jednotka nejblíže lidem, je často vnímána jako místo pro „implementaci administrativních příkazů“ bez práva činit rozhodnutí. Všechny důležité záležitosti, od malých investic do infrastruktury, přes správu veřejných pozemků až po řešení porušení stavebních příkazů atd., musí vyžadovat stanoviska nebo čekat na schválení od okresní a krajské úrovně. To vede k tomu, že obecní úroveň ztrácí svou iniciativu a odpovědnost vůči lidem. Na mnoha místech není tým úředníků na úrovni obce řádně proškolen a postrádá komplexní řídicí kapacitu.

Nerovnováha v decentralizaci a delegování moci. Silná decentralizace a delegování moci na místní samosprávy je politikou strany, kterou stranické výbory na všech úrovních důrazně prosazují s cílem podpořit dynamiku, kreativitu a prosazovat pozitivitu a iniciativu všech úrovní, sektorů a lokalit. Ve skutečnosti se však decentralizace zastavila pouze u administrativních záležitostí, bez doprovodných finančních a personálních mechanismů. Ačkoli jsou na úrovni obcí „přiděleny úkoly“, nemá právo koordinovat rozpočet, což vede k situaci „zadávání práce externím pracovníkům bez přidělení nástrojů“. Specializované agentury v rámci okresů, oddělení a sektorů navíc často mají tendenci „držet moc“ nebo se bojí odpovědnosti a proaktivně nesdílejí data, což brání víceúrovňové koordinaci a výměně informací. To je projevem rigidního vertikálního manažerského myšlení, které neodráží flexibilní operační systém, jaký vyžaduje moderní státní správa.

Systém nebyl plně digitalizován. Zásadním „úzkým hrdlem“ je, že aplikace informačních technologií v administrativním řízení je stále roztříštěná a chybí jí systémová propojitelnost. Každá úroveň má svou vlastní softwarovou platformu, což vede k „informační segregaci“ a obtížím se synchronizací dat. Například v oblasti osobního stavu musí být informace o narození, úmrtí a sňatku mnohokrát znovu zadávány prostřednictvím systému na obecních, okresních a justičních úřadech a nejsou synchronizovány v reálném čase. To nejen způsobuje nepohodlí lidem, ale také snižuje řídicí kapacitu státu.

Omezení a „úzká hrdla“ ve fungování třístupňového modelu místní samosprávy vytvořily naléhavou potřebu nahradit jej dvoustupňovou místní samosprávou, aby splňovaly rozvojové požadavky země. Tato transformace není pouhou reorganizací administrativního aparátu, ale krokem k reformě struktury systému veřejné správy. V této souvislosti hraje systémové myšlení klíčovou roli v předcházení dysfunkcím, překrývání úkolů nebo přerušeným řetězcům veřejných služeb.

Pro efektivní fungování dvouúrovňové místní samosprávy je nutné přezkoumat celý tok funkcí, informační toky, koordinační mechanismy mezi jednotkami a způsob plnění úkolů v jednotném a adaptabilním celku. Obnovení toku informací a rozhodovacích mechanismů je naléhavé. V tříúrovňovém modelu je úroveň okresu místem, kde se přenášejí pokyny z provincie do obce a promítají se zpětné záležitosti od místních samospráv. Bez organizace na úrovni okresu bude tento tok ovlivněn, pokud nebude existovat dostatečně silná digitální infrastruktura a jasné koordinační předpisy. Proto je naléhavým požadavkem aplikace digitálních technologií, datové připojení a budování obousměrného informačního portálu mezi provincií a obcí. Bez synchronní datové platformy a digitální komunikace budou informace blokovány, zpětná vazba bude pomalá a rozhodnutí budou neopodstatněná, což způsobí stagnaci nebo rozpory v implementaci ⁽³⁾ .

V novém modelu musí být úroveň obcí přehodnocena z hlediska role a kapacity. Dříve úroveň obcí často vykonávala pouze jednoduché administrativní úkoly nebo podporovala živobytí lidí. V novém modelu musí úroveň obcí vykonávat mnoho funkcí, které patřily úrovni okresů, jako je správa pozemků, drobná stavební povolení, prevence a kontrola přírodních katastrof, mediace sporů, bezpečnost a řízení pořádku v oblasti atd. To vyžaduje komplexní investice do infrastruktury, rozpočtu, personálu, právních nástrojů a manažerských kapacit. Je třeba zavést mechanismus „podmíněné delegace“ z provinční úrovně na úroveň obcí, včetně financí a lidských zdrojů, namísto pouhého přidělování dalších úkolů bez zajištění jejich implementace.

Administrativní kontrola a dohled v systému dvoustupňové místní samosprávy je třeba přepracovat. Okresní úroveň dříve plnila roli inspekce, kontroly a dohledu nad úrovní obcí. Po zrušení okresní úrovně je nutné vybudovat nový model dohledu, jako například: křížový dohled mezi obcemi v klastru, vertikální dohled ze strany specializovaného oddělení provincie a zároveň uplatňovat digitální nástroje dohledu, jako je hodnocení kvality administrativních služeb na základě dat odrážejících názory lidí.

Systémové myšlení je nutné uplatňovat i v regionální – mezikomunální koordinaci, zejména u úkolů, které nelze vykonávat samostatně, jako je svoz odpadu, zásobování domácností vodou, bezpečnost hranic, zvládání infekčních nemocí atd. Ve Francii se koncept mezikomunálního modelu stal specifickým organizačním modelem, v němž malé obce sdružují zdroje a zřizují koordinační radu s právem rozhodování s vlastním rozpočtem, který je veřejně kontrolován. Uplatňování mezikomunálního modelu s rozpočtovým řízením a společnou pravomocí pro klastry obcí přispívá ke zlepšení efektivity poskytování veřejných služeb v této zemi ⁽⁴⁾ . Jedná se o způsob myšlení podle „kooperativní sítě“ namísto modelu „podřízený, nadřízený“, vhodný pro realitu Vietnamu, kde mnoho sousedních obcí má stejné geografické podmínky, populaci a podobné problémy v oblasti správy a řízení.

Japonsko je jednou ze zemí s dvoustupňovým systémem administrativního řízení na místní úrovni. Po sloučení malých administrativních jednotek v roce 2005 Japonsko uplatnilo síťové řízení, decentralizaci s přísnými právními pravidly a rekvalifikaci všech úředníků na úrovni obcí ⁽⁵⁾ . Sloučení administrativních jednotek na místní úrovni je rozhodující pro zdokonalení systému místní správy a zlepšení řídicí kapacity místních samospráv v Japonsku. Podobně Singapur si neudržuje střední úroveň, ale zajišťuje veřejné služby díky silnému systému elektronické správy a centralizované řídicí kapacitě ⁽⁶⁾ .

Řešení na podporu správní reformy založená na systémovém myšlení

Úředníci městské části Tam Binh v Ho Či Minově Městě učí lidi, jak používat tablety k vyhledávání informací při vyřizování administrativních úkonů na městské části. Foto: plo.vn

Pro pokračování správní reformy v rámci dvoustupňového systému místní samosprávy je nezbytné zavést řešení založená na systémově orientovaném přístupu, tj. současně komplexně řešit všechny základní prvky systému se synchronizovanou koordinací mezi organizační strukturou, právními institucemi, lidskými kapacitami a technologickou infrastrukturou.

V první řadě je nutné urychleně vydat konkrétní dokumenty, které povedou k implementaci zákona o organizaci místní samosprávy (zákon č. 72/2025/QH15), který schválilo 15. Národní shromáždění dne 16. června 2025. Jedná se o právní dokument historického významu, který vytváří pevný právní základ pro organizaci správních jednotek a dvouúrovňový model místní samosprávy, který je v naší zemi poprvé zaveden. Aby bylo provádění zákona synchronní a efektivní, musí vláda urychleně vydat právní dokumenty v rámci své pravomoci, které nově definují úkoly a pravomoci místních samospráv, urychleně upraví fungování nového aparátu po jeho uspořádání a zabrání vzniku „právních mezer“. Zpoždění při tvorbě a dokončování právních dokumentů ovlivňují hladký chod nových agentur a jednotek, způsobují zmatek pro úředníky a státní zaměstnance a potenciálně vedou k přerušení a stagnaci provozu.

Za druhé , zavedení digitální správy a velkých dat jako základu pro fungování nové vlády. Každá obec potřebuje elektronický systém pro příjem, zpracování a vyřizování žádostí o veřejné služby a provincie musí efektivně provozovat inteligentní operační centrum (IOC) pro sledování kvality implementace a hodnocení výkonnosti podle specifických ukazatelů. Zkušenosti Singapuru ukazují, že díky integraci dat mezi úrovněmi a sektory prostřednictvím platformy „Smart Nation“ může vláda rychle reagovat na problémy lidí a hodnotit výkonnost úředníků na základě praktických dat, nikoli pouze formálních zpráv ⁽⁷⁾ .

Za třetí , zlepšit kapacitu kádrů víceúčelovým a systematickým způsobem. Kádry na úrovni obcí je třeba proškolit nejen v odbornosti, ale také v mezisektorových koordinačních dovednostech, finančním řízení, technologiích a dovednostech v oblasti řešení mimořádných událostí (přírodní katastrofy, epidemie a místní bezpečnost). Zároveň musí provincie navrhnout model „školení místní samosprávy“, která by školila kádry obcí tak, aby splňovaly nové požadavky. Po sloučení obcí v roce 2005 zavedlo Japonsko politiku „komplexní rekvalifikace kádrů obcí“ prostřednictvím regionálních akademií, čímž se zlepšila kvalita správy věcí veřejných a důvěra veřejnosti ⁽⁸⁾ .

Za čtvrté , zřídit meziobecní koordinační centra v obcích s velkou populací, zvláštními podmínkami nebo rozšiřujícími se městskými oblastmi. Tato centra fungují jako jednotka pro správu společných zdrojů (zdravotnictví, doprava, elektřina, voda, prevence a kontrola epidemií atd.), které mohou být určeny provincií nebo zřízeny samotnými obcemi, čímž se vytvoří flexibilní, efektivní a autonomní mechanismus namísto úplné závislosti na provincii. Tento model se lze naučit z federálních zón spolupráce v Německu – kde si místní jednotky zachovávají relativní nezávislost, ale koordinují svou činnost za účelem efektivnějšího řízení ⁽⁹⁾ .

Za páté , vytvořit soubor ukazatelů pro hodnocení systému správní reformy, včetně: doby zpracování dokumentů, úrovně spokojenosti lidí, míry využívání online veřejných služeb, pracovního výkonu úředníků obce, úrovně koordinace mezi provincií, obcí, oddělením a pobočkou. Zveřejnit výsledky hodnocení s cílem podpořit aktivní konkurenci a posílit odpovědnost.

Přechod na dvoustupňový model místní samosprávy je zásadní revolucí zaměřenou na zefektivnění aparátu, zlepšení administrativní efektivity a vytvoření nových prostorů pro socioekonomický rozvoj. Pokud v procesu fungování nového modelu chybí systémové myšlení, snadno to povede k přetížení, rozptýlení a snížené efektivitě, což bude vyžadovat reformu doprovázenou komplexní restrukturalizací aparátu, institucí, technologií a lidí v systémovém, interaktivním a responzivním vztahu. Administrativní struktura je efektivní pouze tehdy, je-li navržena jako nepřetržitě fungující ekosystém, flexibilně propojený a koordinovaný daty, právem a odpovědností.

-----------------------

(1), (3) Viz: Nguyen Dinh Cu: Systémové myšlení ve státní správě , Political Theory Publishing House, Hanoj, 2021
(2) Viz: Nguyen Thi Thu Hien: „Snižování počtu mezilehlých administrativních úrovní: Teorie a praxe“, Journal of State Management , Hanoj, 2024, č. 2
(4) Viz: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj: Územní reforma ve Francii: Trendy a výzvy, OECD Publishing House, 2020
(5), (8) Viz: Nakamura, K.: Správa a řízení v Japonsku po fúzi: Výzvy systémové integrace, Japanese Journal of Management Studies , 2017
(6), (7) Tan, K.: Správa věcí veřejných a poskytování veřejných služeb v Singapuru, Asian Journal of Public Administration, 2018
(9) Německá společnost pro mezinárodní spolupráci (GIZ): Reforma veřejné správy v Německu, 2021

Zdroj: https://tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/1113302/tu-duy-he-thong-ve-cai-cach-hanh-chinh-trong-boi-canh-chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-o-viet-nam.aspx