Systemtänkande kring administrativ reform i samband med ett tvådelat lokalt styrelsesystem i Vietnam.

TCCS - Från och med den 1 juli 2025 kommer Vietnam officiellt att tillämpa en tvådelad lokal förvaltningsmodell i alla 34 provinser och städer. Efter omstruktureringen kräver tillämpningen av denna nya modell, med minskningen av mellanliggande nivåer, en förändring i styrningstänkandet, tillämpning av systemtänkande i ledning och administration, och administrativ reform för att säkerställa att den tvådelade lokala förvaltningsmodellen verkligen ger effektiva resultat.

Generalsekreterare To Lam inspekterar verksamheten hos lokala myndigheter med två nivåer i Hanoi , 1 juli 2025. Foto: tienphong.vn

Systemtänkande är en metod för att uppfatta problem i övergripande relationer, och bestämma struktur, funktion och interaktion mellan beståndsdelar ⁽¹⁾ . Systemtänkande hjälper till att se administrativ reform inte bara som en omstrukturering av organisationen, utan också som en omformning av relationer, informationsflöden, funktioner och ansvar i ett enhetligt ledningsekosystem. Vid den tidpunkten ses den administrativa apparaten som en helhet bestående av många delsystem: institutioner, personal, teknik, finans, juridik och offentlig servicekultur. Varje förändring i ett element kommer att skapa en reaktion i hela systemet. Om administrativ reform bara "skär av toppen" utan att justera informationsflödet, personalkapaciteten eller den digitala tekniken , kommer systemet att vara obalanserat.

Systemtänkande i organisationsstruktur och praktiska krav

Under senare år har administrativa reformer blivit ett fokusområde i strategin för att bygga och fullända Vietnams socialistiska rättsstat. Den administrativa reformen har uppnått många positiva resultat, såsom förenkling av administrativa förfaranden, tillämpning av informationsteknik på offentliga tjänster och gradvis effektivisering av den statliga administrativa apparaten på alla nivåer. Men sett genom ett systemiskt tänkande tenderar dessa reformer fortfarande att hantera delar, saknar synkronisering mellan institutioner, teknik, resurser och organisationsstruktur. Under en lång period av landets historia har den lokala förvaltningsmodellen med tre nivåer (kommun, distrikt, provins) spelat en mycket viktig roll, särskilt distriktsnivån, som en gång identifierades som en "fästning" i socioekonomisk utveckling, upprätthållande av nationellt försvar och säkerhet. Men när denna modell inträder i ett nytt utvecklingsstadium har den avslöjat "flaskhalsar" i systemdriften, såsom:

Den hierarkiska strukturen skapar överlappning och flaskhalsar. I trenivåmodellen är ansvarsfördelningen mellan provinser, distrikt och kommuner ineffektiv i praktiken. De flesta områden, såsom infrastrukturutveckling, naturresurser och miljö, befolkningsförvaltning, utbildning och hälso- och sjukvård, har godkännandeprocesser genom tre nivåer. Detta försenar inte bara handläggningstiderna utan gör det också svårt att tilldela specifikt ansvar om överträdelser inträffar.

Mellannivån fungerar formellt och ineffektivt. Distriktsnivån betraktas som en "överföringslänk" mellan provinsen och kommunen, men dess beslutsfattande befogenheter är i själva verket begränsade. De flesta viktiga beslut fattas fortfarande av provinsen, medan kommunnivån ansvarar för genomförandet. Därför existerar distriktsnivån på många platser som en formell administrativ nivå, vilket orsakar slöseri med mänskliga resurser och budget. Praktiken visar också att på många orter, när en nödsituation inträffar (naturkatastrofer, marktvister, protester etc.), reagerar distriktsnivån ofta långsamt, kan inte fatta omedelbara beslut och måste vänta på instruktioner från provinsnivån. Detta visar på stelheten hos en mellannivå som saknar tillräckligt stark samordningskapacitet ⁽²⁾ .

Kommunnivån är passiv och saknar makt och kapacitet. Kommunförvaltningen, den enhet som ligger närmast folket, ses ofta som en plats för att "implementera administrativa order" utan rätt att fatta beslut. Alla viktiga frågor, från små infrastrukturinvesteringar och förvaltning av offentlig mark, hantering av brott mot byggföreskrifter etc., måste inhämta yttranden eller vänta på godkännande från distrikts- och provinsnivå. Detta gör att kommunnivån förlorar sitt initiativ och ansvar gentemot folket. På många platser har teamet av tjänstemän på kommunnivå inte utbildats ordentligt och saknar omfattande ledningskapacitet.

Obalans i decentralisering och delegering av makt. Stark decentralisering och delegering av makt till lokala myndigheter är partiets policy, som har implementerats kraftfullt av partikommittéer på alla nivåer för att uppmuntra dynamik, kreativitet och främja positivitet och initiativförmåga på alla nivåer, sektorer och lokala myndigheter. I verkligheten har decentraliseringen dock bara stannat vid administrativa frågor, utan åtföljande finansiella och personalmässiga mekanismer. Även om kommunnivån har "tilldelat uppgifter" har den inte rätt att samordna budgeten, vilket leder till en situation där arbete "läggs ut på entreprenad utan att tilldelas verktyg". Dessutom tenderar specialiserade myndigheter under distrikt, avdelningar och sektorer ofta att "hålla makten" eller är rädda för ansvar, och delar inte proaktivt data, vilket hindrar flernivåsamordning och informationsutbyte. Detta är en manifestation av ett stelt vertikalt ledningstänkande, som inte återspeglar ett flexibelt operativsystem som krävs av modern statlig styrning.

Systemet har inte digitaliserats helt. En grundläggande "flaskhals" är att tillämpningen av informationsteknik inom administrativ förvaltning fortfarande är spridd och saknar systemanslutning. Varje nivå har sin egen programvaruplattform, vilket leder till "informationssegregation" och svårigheter att synkronisera data. Till exempel, inom området civilstånd, måste information om födelse, död och äktenskapsregistrering matas in många gånger via systemet hos kommuner, distrikt och justitiemyndigheter, och synkroniseras inte i realtid. Detta orsakar inte bara besvär för medborgarna utan minskar också statens förvaltningskapacitet.

Begränsningarna och "flaskhalsarna" i tillämpningen av den lokala förvaltningsmodellen med tre nivåer har skapat ett akut behov av att ersätta den med en lokal förvaltning med två nivåer för att möta landets utvecklingsbehov. Denna omvandling är inte bara en omorganisation av den administrativa apparaten, utan ett steg för att reformera strukturen i det offentliga förvaltningssystemet. I det sammanhanget spelar systemiskt tänkande en nyckelroll för att undvika dysfunktion, överlappande uppgifter eller trasiga offentliga servicekedjor.

För att effektivt driva en lokal förvaltning på två nivåer är det nödvändigt att se över hela funktionsflödet, informationsflödena, samordningsmekanismerna mellan enheterna och hur uppgifter utförs i en enhetlig och anpassningsbar helhet. Att återupprätta informationsflödet och beslutsmekanismerna är brådskande. I trenivåmodellen är distriktsnivån platsen för att överföra instruktioner från provinsen till kommunen och reflektera över frågor från gräsrötterna. Utan en organisation på distriktsnivå kommer detta flöde att påverkas om det inte finns tillräckligt stark digital infrastruktur och tydliga samordningsregler. Därför är tillämpning av digital teknik, dataförbindelser och byggandet av en tvåvägsportal för information mellan provinsen och kommunen brådskande krav. Utan en synkron dataplattform och digital kommunikation kommer information att blockeras, feedbacken kommer att vara långsam och besluten kommer att vara ogrundade, vilket orsakar stagnation eller motsägelser i implementeringen ⁽³⁾ .

I den nya modellen måste kommunnivån ompositioneras vad gäller roll och kapacitet. Tidigare utförde kommunnivån ofta bara enkla administrativa uppgifter eller stödde människors försörjning. I den nya modellen måste kommunnivån utföra många funktioner som hörde till distriktsnivån, såsom markförvaltning, mindre bygglov, förebyggande och kontroll av naturkatastrofer, tvistmedling, säkerhets- och ordningshantering i området etc. Detta kräver omfattande investeringar i infrastruktur, budget, personal, juridiska verktyg och ledningskapacitet. Det behöver finnas en mekanism för "villkorlig delegering" från provinsnivån till kommunnivån, inklusive ekonomi och mänskliga resurser, istället för att bara tilldela ytterligare uppgifter utan att säkerställa genomförandet.

Administrativ kontroll och tillsyn i det tvådelade lokala systemet behöver omformas. Distriktsnivån hade tidigare rollen att inspektera, kontrollera och övervaka kommunnivån. När distriktsnivån tas bort är det nödvändigt att bygga en ny tillsynsmodell, såsom: korsövervakning mellan kommuner i klustret, vertikal tillsyn från provinsens specialiserade avdelning, och samtidigt tillämpa digitala tillsynsverktyg, såsom att bedöma kvaliteten på administrativa tjänster genom data som reflekteras från människorna.

Systemtänkande måste också tillämpas vid regional och kommunal samordning, särskilt med uppgifter som inte kan utföras självständigt, såsom avfallsinsamling, vattenförsörjning i hushållet, gränssäkerhet, hantering av infektionssjukdomar etc. I Frankrike har konceptet med den kommunala modellen blivit en specifik organisationsmodell, där små kommuner slår samman resurser för att inrätta ett samordningsråd, med rätt att fatta beslut inom sin egen budget, som är offentligt kontrollerad. Att tillämpa den kommunala modellen med budgethantering och gemensam befogenhet för kommunkluster bidrar till att förbättra effektiviteten i tillhandahållandet av offentliga tjänster i detta land ⁽⁴⁾ . Detta är ett sätt att tänka enligt "kooperativt nätverk" istället för "underordnat, överordnat"-modellen, lämpligt för Vietnams verklighet där många angränsande kommuner har samma geografiska förhållanden, befolkning och liknande styrningsutmaningar.

Japan är ett av länderna med ett tvådelat administrativt ledningssystem på lokal nivå. Efter att ha sammanslagit små administrativa enheter 2005 tillämpade Japan nätverksledning, decentralisering med strikta lagregler och omskolning av alla tjänstemän på kommunal nivå ⁽⁵⁾ . Sammanslagningen av administrativa enheter på gräsrotsnivå är avgörande för att fullända det lokala förvaltningssystemet och förbättra ledningskapaciteten hos gräsrotsmyndigheterna i Japan. På samma sätt upprätthåller Singapore inte en mellanliggande nivå, utan säkerställer offentliga tjänster tack vare ett starkt e-förvaltningssystem och centraliserad ledningskapacitet ⁽⁶⁾ .

Lösningar för att främja administrativ reform baserad på systemtänkande

Tjänstemän i Tam Binh-distriktet i Ho Chi Minh-staden vägleder människor att använda surfplattor för att söka information när de kommer för att utföra administrativa förfaranden på avdelningen. Foto: plo.vn

För att fortsätta den administrativa reformen inom ett tvådelat lokalt styrningssystem är det nödvändigt att implementera lösningar baserade på ett systemorienterat tillvägagångssätt, det vill säga att samtidigt ta itu med alla systemets beståndsdelar på ett heltäckande sätt, med synkroniserad samordning mellan organisationsstruktur, rättsliga institutioner, mänsklig kapacitet och teknisk infrastruktur.

Först och främst är det nödvändigt att snarast utfärda specifika dokument som vägleder genomförandet av lagen om lokalt självstyre (lag nr 72/2025/QH15) som antogs av den 15:e nationalförsamlingen den 16 juni 2025. Detta är ett juridiskt dokument av historisk betydelse som skapar en solid rättslig grund för organisationen av administrativa enheter och den tvånivåmodell för lokalt självstyre som organiserats för första gången i vårt land. För att genomförandet av lagen ska vara synkront och effektivt måste regeringen snarast utfärda juridiska dokument inom ramen för sin befogenhet för att omdefiniera lokala myndigheters uppgifter och befogenheter, snabbt anpassa den nya apparatens verksamhet efter arrangemanget och undvika situationer med "juridiska luckor". Förseningar i utvecklingen och färdigställandet av juridiska dokument påverkar den smidiga driften av nya myndigheter och enheter, vilket orsakar förvirring för tjänstemän och potentiellt orsakar avbrott och stagnation i verksamheten.

För det andra , att införa digital förvaltning och big data som grund för att driva den nya förvaltningen. Varje kommun behöver ett elektroniskt system för att ta emot, bearbeta och svara på förfrågningar om offentliga tjänster, och provinsen behöver driva ett intelligent operationscenter (IOC) effektivt för att övervaka kvaliteten på genomförandet och utvärdera prestanda enligt specifika indikatorer. Singapores erfarenhet visar att tack vare dataintegration mellan nivåer och sektorer genom plattformen "Smart Nation" kan förvaltningen snabbt reagera på människors problem och utvärdera tjänstemännens prestationer baserat på praktiska data snarare än bara formella rapporter ⁽⁷⁾ .

För det tredje , förbättra kadrernas kapacitet på ett mångsidigt och systematiskt sätt. Kadrer på kommunnivå behöver utbildas inte bara i expertis, utan även i samordningsfärdigheter mellan sektorer, ekonomisk förvaltning, teknologi och hantering av kriser (naturkatastrofer, epidemier och lokal säkerhet). Samtidigt behöver provinser utforma en modell för en "gräsrotsakademi" för att utbilda kommunkadrer för att möta nya krav. Efter att ha slagit samman kommuner 2005 implementerade Japan en policy för "omfattande omskolning av kommunkadrer" genom regionala akademier, vilket förbättrade styrningskvaliteten och allmänhetens förtroende ⁽⁸⁾ .

För det fjärde , etablera samordningscentraler mellan kommuner i kommunkluster med stor befolkning, speciella förhållanden eller expanderande stadsområden. Dessa centra fungerar som en enhet för att hantera gemensamma resurser (hälsa, transporter, el, vatten, förebyggande och kontroll av epidemier etc.), vilka kan utses av provinsen eller inrättas av kommunerna själva, vilket skapar en flexibel, effektiv och autonom mekanism istället för att vara helt beroende av provinsen. Denna modell kan läras från federala samarbetszoner i Tyskland - där gräsrotsenheter bibehåller relativt oberoende men samordnar tillsammans för en mer effektiv förvaltning ⁽⁹⁾ .

För det femte , skapa en uppsättning indikatorer för att utvärdera systemet för administrativ reform, inklusive: tid för att behandla dokument, medborgarnas nöjdhet, tillämpningsgrad av offentliga onlinetjänster, kommuntjänstemännens arbetsprestation, samordningsnivå mellan provinsen, kommunen, avdelningen och kontoret. Offentliggör utvärderingsresultaten för att främja aktiv konkurrens och öka ansvarsskyldigheten.

Övergången till en tvådelad lokal förvaltningsmodell är en stor revolution som syftar till att effektivisera apparaten, förbättra den administrativa effektiviteten och skapa nya utrymmen för socioekonomisk utveckling. Om det i processen att tillämpa den nya modellen saknas systemiskt tänkande, kommer det lätt att leda till överbelastning, spridning och minskad effektivitet, vilket kräver att reformer åtföljs av en omfattande omstrukturering av apparaten, institutionerna, tekniken och människorna i en systemisk, interaktiv och lyhörd relation. Den administrativa strukturen är endast effektiv när den är utformad som ett kontinuerligt fungerande ekosystem, flexibelt sammankopplat och samordnat av data, lag och ansvarsskyldighet.

----- ...

(1), (3) Se: Nguyen Dinh Cu: Systemtänkande i statsförvaltningen , Political Theory Publishing House, Hanoi, 2021
(2) Se: Nguyen Thi Thu Hien: "Att minska mellanliggande administrativa nivåer: Teori och praktik", Journal of State Management , Hanoi, 2024, nr 2
(4) Se: Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling: Territorial reform i Frankrike: Trender och utmaningar, OECD Publishing House, 2020
(5), (8) Se: Nakamura, K.: Styrning efter fusioner i Japan: Utmaningar med systemintegration, Japanese Journal of Management Studies , 2017
(6), (7) Tan, K.: Styrelseformer och offentlig tjänsteleverans i Singapore, Asian Journal of Public Administration, 2018
(9) Tyska bolaget för internationellt samarbete (GIZ): Reform av den offentliga förvaltningen i Tyskland, 2021

Källa: https://tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/1113302/tu-duy-he-thong-ve-cai-cach-hanh-chinh-trong-boi-canh-chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-o-viet-nam.aspx