토 람 사무총장이 2025년 7월 1일 하노이 에서 이중 지방 정부 운영 현황을 시찰하고 있다. (사진: tienphong.vn)
시스템 사고란 문제를 전체적인 관계 속에서 인식하고, 구성 요소 간의 구조, 기능 및 상호 작용을 파악하는 방법입니다 (1) . 시스템 사고는 행정 개혁을 단순히 조직 재편이 아니라 통합된 관리 생태계 내에서 관계, 정보 흐름, 기능 및 책임을 재구성하는 것으로 볼 수 있도록 도와줍니다. 따라서 행정 기구는 제도, 인적 자원, 기술, 재정, 법률 및 공공 서비스 문화와 같은 여러 하위 시스템으로 구성된 전체로 인식됩니다. 각 요소의 변화는 시스템 전체에 영향을 미칩니다. 정보 흐름, 직원 역량 또는 디지털 기술을 조정하지 않고 표면적인 방식으로만 행정 개혁을 추진하면 시스템의 균형이 무너지게 됩니다.
조직 구조에서의 시스템적 사고와 실무적 요구사항.
최근 몇 년 동안 행정 개혁은 베트남에서 사회주의 법치주의를 구축하고 완성하는 전략의 핵심으로 자리 잡았습니다. 행정 개혁 과정은 행정 절차 간소화, 공공 서비스에 정보 기술 적용, 모든 단계에서 국가 행정 기구의 점진적 효율화 등 많은 긍정적인 성과를 거두었습니다. 그러나 시스템적 관점에서 볼 때, 이러한 개혁은 여전히 시스템의 특정 부분만을 다루는 경향이 있으며, 제도, 기술, 자원, 조직 구조의 조화가 부족합니다. 베트남 역사에서 오랫동안 3단계 지방 정부 모델(면, 군, 도)은 중요한 역할을 해왔으며, 특히 군 수준은 사회 경제적 발전과 국가 방위 및 안보 유지의 "요새"로 여겨졌습니다. 그러나 새로운 발전 단계에 접어들면서 이 모델은 시스템 운영상의 "병목 현상"을 드러내고 있는데, 그 예로는 다음과 같은 것들이 있습니다.
계층적 구조는 중복과 병목 현상을 초래합니다. 3단계 모델에서는 성, 시, 면 간의 책임 분담이 실질적으로 효과적이지 않습니다. 사회기반시설 개발, 천연자원 및 환경, 인구 관리, 교육, 보건 등 대부분의 분야는 3단계 승인 절차를 거쳐야 합니다. 이는 처리 시간을 지연시킬 뿐만 아니라 위반 사항 발생 시 구체적인 책임 소재를 규명하기 어렵게 만듭니다.
중간 단계는 형식적이고 비효율적으로 운영됩니다. 구(區) 단계는 성과 면(區) 사이의 "전달 지점"과 유사하지만 실제 의사결정 권한은 제한적입니다. 대부분의 중요한 결정은 여전히 성에서 내려지고 면은 실행을 담당합니다. 따라서 많은 곳에서 구 정부는 형식적인 행정 단계로 존재하여 인적 자원과 예산의 낭비를 초래합니다. 실제로 많은 지역에서 비상 상황(자연재해, 토지 분쟁, 시위 등)이 발생할 때 구 정부는 종종 대응이 느리고 즉각적인 결정을 내릴 수 없으며 성의 지시를 기다려야 하는 것으로 나타납니다. 이는 충분한 조정 능력이 부족한 중간 단계의 유연성 부족을 보여줍니다 (2) .
면 단위는 권한과 역량이 부족하여 수동적인 상태에 놓여 있습니다. 주민들과 가장 가까운 단위인 면 정부는 종종 행정 명령을 내리는 단순한 "집행 기관"으로만 여겨지며 자결권이 결여되어 있습니다. 사소한 기반 시설 투자와 공공 토지 관리부터 건축 규정 위반 처리까지 모든 중요한 사안은 구 또는 도 단위의 협의나 승인을 받아야 합니다. 이는 면의 주도권과 주민에 대한 책임감을 저해합니다. 많은 지역에서 면 공무원들은 적절한 교육과 종합적인 관리 역량이 부족합니다.
권력의 분산과 위임에 있어 불균형이 존재합니다. 강력한 권력 분산과 지방 당국으로의 위임은 당의 정책이며, 각급 당 위원회는 이를 적극적으로 시행하여 모든 수준, 분야, 지역의 역동성, 창의성, 그리고 능동적인 역할을 장려하고 있습니다. 그러나 현실적으로 권력 분산은 행정적인 측면에만 초점을 맞추고 있으며, 재정 및 인력 관련 메커니즘이 미흡합니다. 면(코뮌)은 "업무를 부여받기는 하지만" 예산 관리 권한이 부족하여 "필요한 도구 없이 업무를 외주하는" 상황에 놓여 있습니다. 더욱이, 시·군·면 단위의 전문 기관들은 권력을 독점하거나 책임을 회피하는 경향이 있으며, 정보 공유에 소극적이어서 다단계 조정과 정보 교환을 저해합니다. 이는 현대 국가 통치에 필요한 유연한 운영 체계를 반영하지 못하는 경직되고 수직적인 관리 사고방식을 보여줍니다.
시스템이 완전히 디지털화되지는 않았습니다. 근본적인 "병목 현상"은 행정 관리에서 정보 기술의 적용이 파편화되고 서로 연결되지 않은 데 있습니다. 각 단계마다 자체 소프트웨어 플랫폼을 사용하기 때문에 "정보 파편화"가 발생하고 데이터 동기화에 어려움이 있습니다. 예를 들어, 민사 등록 분야에서 출생, 사망, 혼인 정보는 시, 군, 도 단위의 사법 기관에서 시스템을 통해 여러 번 재입력해야 하며 실시간으로 동기화되지 않습니다. 이는 시민들에게 불편을 초래할 뿐만 아니라 국가의 관리 역량도 저하시킵니다.
삼단계 지방 정부 모델의 운영상 한계와 병목 현상으로 인해 국가 발전 요구에 부응하기 위해서는 이단계 지방 정부 시스템으로의 전환이 필수적입니다. 이러한 전환은 단순히 행정 기구를 재편하는 것이 아니라 공공 행정 시스템 자체의 구조적 개혁을 의미합니다. 이러한 맥락에서 시스템적 사고는 기능적 혼란, 책임 중복, 공공 서비스 제공의 차질을 방지하는 데 중요한 역할을 합니다.
2단계 지방 정부를 효과적으로 운영하기 위해서는 전체 기능 흐름, 정보 흐름, 단위 간 조정 메커니즘, 업무 수행 방식을 통일되고 적응 가능한 전체로 재검토해야 합니다. 정보 흐름과 의사결정 메커니즘을 재정립하는 것이 필수적입니다. 3단계 모델에서 구(區)는 성(省)의 지시가 면(區)으로 전달되고 풀뿌리 차원의 문제를 반영하는 곳입니다. 구(區)가 없다면, 충분히 강력한 디지털 인프라와 명확한 조정 규정이 없을 경우 이러한 흐름에 차질이 생길 것입니다. 따라서 디지털 기술 적용, 데이터 상호 운용성 확보, 그리고 성과 면(區) 간 양방향 정보 포털 구축이 시급합니다. 동기화된 디지털 데이터 및 통신 플랫폼이 없다면 정보가 정체되고 대응이 느려지며 근거 없는 결정이 내려져 실행에 차질이나 갈등이 발생할 수 있습니다 (3) .
새로운 모델에서는 지방 자치 단체의 역할과 역량을 재정립해야 합니다. 이전에는 지방 자치 단체가 주로 행정 업무를 수행하거나 단순한 사회 지원을 제공하는 데 그쳤습니다. 그러나 새로운 모델에서는 토지 관리, 소규모 건축 허가, 재난 예방 및 통제, 분쟁 해결, 치안 및 질서 유지 등 이전에는 구(區)급에서 담당했던 많은 기능을 지방 자치 단체가 맡아야 합니다. 이를 위해서는 인프라, 예산, 인력, 법적 수단, 관리 역량에 대한 포괄적인 투자가 필요합니다. 단순히 추가적인 업무를 위임하는 것이 아니라, 재정 및 인적 자원을 포함한 '조건부 위임' 메커니즘을 통해 지방 자치 단체에 대한 실질적인 지원을 제공해야 합니다.
이중 구조의 지방 정부 체계 내 행정 통제 및 감독 방식을 재설계해야 합니다. 이전에는 구(區)급이 면(區)급을 검사, 감사, 감독하는 역할을 담당했습니다. 구급 제도를 폐지함에 따라, 새로운 감독 모델을 개발해야 합니다. 예를 들어, 동일 지역 내 면 간의 상호 감독, 전문화된 성급 부서의 수직적 감독, 그리고 시민 의견 데이터를 기반으로 행정 서비스 품질을 평가하는 디지털 감독 도구의 활용 등이 필요합니다.
시스템적 사고는 특히 폐기물 수거, 생활용수 공급, 국경 지역 보안, 전염병 관리 등과 같이 독립적으로 수행할 수 없는 업무에 있어서 지역 공동체 간 조정에도 적용되어야 합니다. 프랑스에서는 공동체 간 모델이라는 개념이 구체적인 조직 모델로 발전했는데, 이 모델에서는 소규모 공동체들이 자원을 모아 조정위원회를 설립하고, 자체 예산으로 의사결정을 내릴 권리를 가지며, 공공의 통제를 받습니다. 예산 관리와 공동 권한을 가진 공동체 간 모델을 여러 공동체에 적용함으로써 프랑스에서는 공공 서비스 제공의 효율성을 향상시킬 수 있습니다 (4) . 이는 "상하 관계" 모델이 아닌 "협력 네트워크"에 기반한 사고방식으로, 지리적 조건, 인구, 거버넌스 문제 등이 유사한 인접 공동체가 많은 베트남의 현실에 적합합니다.
일본은 이중적인 지방 행정 관리 시스템을 가진 국가 중 하나입니다. 2005년에 소규모 행정 단위를 통합한 후, 일본은 네트워크 거버넌스, 엄격한 법적 규칙을 통한 분권화, 그리고 모든 지방 공무원의 재교육을 시행했습니다 (5) . 풀뿌리 행정 단위의 통합은 일본의 지방 정부 시스템을 완성하고 풀뿌리 정부의 관리 역량을 향상시키는 데 결정적인 역할을 했습니다. 마찬가지로 싱가포르는 중간 단계를 유지하지 않고 강력한 전자 정부 시스템과 중앙집권화된 운영 역량을 통해 공공 서비스를 보장합니다 (6) .
시스템적 사고에 기반한 행정 개혁 촉진 방안.
호찌민시 땀빈구 공무원들이 주민들에게 구청에서 행정 업무를 처리할 때 태블릿을 이용해 정보를 검색하는 방법을 안내하고 있다. (사진: plo.vn)
이중 지방 정부 체제 하에서 행정 개혁을 지속하기 위해서는 시스템 지향적 접근 방식에 기반한 해결책을 구현해야 합니다. 즉, 조직 구조, 법률 제도, 인적 역량 및 기술 인프라 간의 조화로운 조정을 통해 시스템의 모든 구성 요소를 포괄적으로 동시에 다루어야 합니다.
무엇보다 먼저 , 2025년 6월 16일 제15대 국회에서 통과된 지방자치단체 조직에 관한 법률(법률 제72/2025/QH15호)의 시행을 위한 구체적인 지침 문서를 신속히 발표해야 합니다. 이 법은 행정 단위 조직의 견고한 법적 토대를 마련하고 우리나라 최초의 이중 지방자치단체 모델을 제시하는 역사적으로 매우 중요한 법입니다. 법의 효과적이고 일관된 시행을 위해서는 정부가 권한 내에서 지방자치단체의 임무와 권한을 재정의하고, 재편된 새로운 기구의 운영을 조정하는 법률 문서를 조속히 발표하여 "법적 공백"을 방지해야 합니다. 법률 문서의 개발 및 확정이 지연되면 새로운 기관 및 단위의 원활한 운영을 저해하고 공무원들에게 혼란을 야기하며, 궁극적으로 업무의 차질과 정체를 초래할 수 있습니다.
둘째 , 새로운 정부 운영의 기반으로 디지털 정부와 빅데이터를 도입해야 합니다. 각 지방 자치 단체는 공공 서비스 요청을 접수, 처리 및 응답할 수 있는 전자 시스템이 필요하며, 지방 정부는 실행 품질을 모니터링하고 특정 지표에 따라 성과를 평가하기 위해 지능형 운영 센터(IOC)를 효과적으로 운영해야 합니다. 싱가포르의 경험은 "스마트 네이션" 플랫폼을 통해 계층과 부문 간 데이터 통합 덕분에 정부가 형식적인 보고서뿐 아니라 실질적인 데이터를 기반으로 사람들의 문제에 신속하게 대응하고 공무원의 성과를 평가할 수 있음을 보여줍니다 (7) .
셋째 , 다기능적이고 체계적인 방식으로 공무원의 역량을 향상시켜야 합니다. 면 단위 공무원은 전문 기술뿐 아니라 부문 간 조정 기술, 재정 관리, 기술 및 비상 대응 기술(자연재해, 전염병, 지역 안전)에 대한 교육도 받아야 합니다. 동시에 각 성은 새로운 요구 사항에 따라 면 공무원을 교육하기 위한 "지방 정부 아카데미" 모델을 설계해야 합니다. 일본은 2005년 지방 통합 이후 지역 아카데미를 통해 "면 공무원 종합 재교육" 정책을 시행하여 통치의 질과 국민의 신뢰를 향상시켰습니다 (8) .
넷째 , 인구가 많거나 특별한 상황이거나 도시가 확장되는 코뮌 집단에 공동체 간 조정 센터를 설립합니다. 이러한 센터는 주에서 지정하거나 코뮌의 상호 합의에 따라 설립할 수 있는 공동 자원(보건, 교통, 전기, 물, 질병 예방 및 통제 등)을 관리하는 단위로 운영되어 주에 완전히 의존하는 대신 유연하고 효율적이며 자율적인 메커니즘을 구축합니다. 이 모델은 기본 단위가 상대적 독립성을 유지하면서도 보다 효과적으로 관리하기 위해 서로 협력하는 독일의 연방 협력 구역에서 배울 수 있습니다 (9) .
다섯째 , 처리 시간, 시민 만족도, 온라인 공공 서비스 신청률, 면 공무원의 업무 효율성, 그리고 지방 정부, 면, 부서 및 부문 간의 협력 및 연계 수준 등을 포함하여 시스템 전반에 걸친 행정 개혁을 평가할 수 있는 지표 세트를 개발해야 합니다. 평가 결과를 공개하여 건전한 경쟁을 촉진하고 책임성을 강화해야 합니다.
이중 계층 지방 정부 모델로의 전환은 행정 기구를 간소화하고, 통치 효율성을 향상시키며, 사회경제적 발전을 위한 새로운 공간을 창출하는 것을 목표로 하는 중대한 혁명입니다. 그러나 이러한 새로운 모델을 운영하는 과정에서 시스템적 사고의 부재는 병목 현상, 분열, 그리고 효율성 저하로 이어지기 쉽습니다. 따라서 개혁은 체계적이고, 상호작용적이며, 피드백 지향적인 틀 안에서 행정 기구, 제도, 기술, 그리고 인적 자원을 포괄적으로 재구조화하는 것을 수반해야 합니다. 행정 구조는 데이터, 법률, 그리고 책임성을 통해 유연하게 연결되고 조정되는, 지속적으로 작동하는 생태계로 설계될 때 비로소 효과적입니다.
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(1), (3) 참조: Nguyen Dinh Cu: 국가 행정에서의 시스템 사고 , 정치 이론 출판사, 하노이, 2021
(2) 참조: Nguyen Thi Thu Hien: “중간 행정 단계 축소: 이론과 실제”, 『국가 관리 저널』 , 하노이, 2024, 제2호
(4) 참조: 경제협력개발기구: 프랑스 의 영토 개혁 : 동향 및 과제, OECD, 2020
(5), (8) 참조: Nakamura, K.: 일본의 합병 후 거버넌스: 시스템 통합의 과제, 일본 거버넌스 연구 저널 , 2017
(6), (7) Tan, K.: 싱가포르 의 거버넌스와 공공 서비스 제공 , 아시아 공공행정저널, 2018
(9) 독일 국제협력그룹(GIZ): 독일의 공공행정 개혁, 2021
출처: https://tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/1113302/tu-duy-he-thong-ve-cai-cach-hanh-chinh-trong-boi-canh-chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-o-viet-nam.aspx
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