베트남의 2계층 지방정부 맥락에서 행정 개혁에 대한 시스템적 사고

TCCS - 2025년 7월 1일부터 우리나라는 34개 시·도 전체에서 2단계 지방정부 모델을 공식 운영합니다. 개편 이후, 새로운 모델을 운영하고 중간 단계의 업무를 축소하기 위해서는 경영 사고방식의 전환, 관리·운영·행정 개혁에 대한 시스템적 사고의 적용이 필수적입니다. 그래야만 2단계 지방정부 모델이 진정으로 효과적일 수 있습니다.

토람 사무총장이 2025년 7월 1일 하노이 에서 2급 지방정부 활동을 시찰하고 있다. 사진: tienphong.vn

시스템 사고는 전체 관계의 문제를 인식하고 구성 요소 간의 구조, 기능 및 상호작용을 파악하는 방법입니다 ⁽¹⁾ . 시스템 사고는 행정 개혁을 단순히 조직을 재구조화하는 것이 아니라, 통합된 경영 생태계 내에서 관계, 정보 흐름, 기능 및 책임을 재편하는 것으로 보는 데 도움을 줍니다. 이 경우, 행정 장치는 제도, 인적 자원, 기술, 재무, 법률, 공공 서비스 문화 등 여러 하위 시스템으로 구성된 전체로 간주됩니다. 각 요소의 변화는 전체 시스템에 영향을 미칩니다. 행정 개혁이 정보 흐름, 인력 역량 또는 디지털 기술을 조정하지 않고 단순히 "상부 구조만 개선"한다면 시스템의 균형은 무너질 것입니다.

조직 구조와 실제 요구 사항에서의 시스템 사고

최근 몇 년간 베트남 사회주의 법치국가 건설 및 완성 전략의 핵심은 행정 개혁이었습니다. 행정 개혁은 행정 절차 간소화, 공공 서비스에 정보 기술 적용, 그리고 모든 단계의 국가 행정 기구의 점진적인 효율화 등 많은 긍정적인 성과를 거두었습니다. 그러나 체계적 관점에서 볼 때, 이러한 개혁은 여전히 부분적인 처리에 집중되어 있으며, 제도, 기술, 자원 및 조직 구조의 동기화가 부족합니다. 베트남 역사의 오랜 기간 동안 3단계 지방 정부 모델(코뮌, 현, 성)은 매우 중요한 역할을 해왔으며, 특히 현은 사회 경제 발전의 "요새"로 인식되어 국방과 안보를 유지해 왔습니다. 그러나 새로운 발전 단계에 접어들면서 이 모델은 다음과 같은 시스템 운영의 "병목 현상"을 드러냈습니다.

계층 구조는 중복과 혼잡을 야기합니다. 3단계 모델에서는 도, 군, 자치구 간 업무 분담이 현실적으로 여전히 많은 미흡한 점이 있습니다. 기초 건설, 환경 자원, 인구 관리, 교육, 보건 등 대부분의 분야는 3단계 승인 절차를 거치고 있습니다. 이는 처리 시간을 지연시킬 뿐만 아니라 위반 사항 발생 시 구체적인 책임 소재를 배정하기 어렵게 만듭니다.

중간 행정 단위는 공식적이고 비효율적인 방식으로 운영됩니다. 지구 단위는 주(province)와 코뮌(commune) 사이의 "중계자"로 간주되지만, 실제로는 의사 결정 권한이 제한적입니다. 대부분의 중요한 결정은 여전히 주(province)에서 내리지만, 코뮌 단위는 실행을 담당합니다. 따라서 많은 지역에서 지구 단위 정부가 공식적인 행정 단위로 존재하여 인적 자원과 예산 낭비를 초래합니다. 또한 많은 지역에서 비상 상황(자연재해, 토지 분쟁, 시위 등)이 발생하면 지구 단위 정부가 종종 느리게 대응하고 즉각적인 결정을 내리지 못하며 주(province) 단위의 지시를 기다려야 하는 경우가 많습니다. 이는 조정 역량이 부족한 중간 행정 단위의 경직성을 보여줍니다 ⁽²⁾ .

코뮌 단위는 수동적이며, 권력과 역량이 부족합니다. 주민과 가장 가까운 단위인 코뮌 정부는 종종 결정권 없이 "행정명령 집행"을 하는 곳으로 여겨집니다. 소규모 사회기반시설 투자, 공공토지 관리, 건설 명령 위반 처리 등 모든 중요한 사안은 시·도 단위의 협의 또는 승인을 거쳐야 합니다. 이로 인해 코뮌 단위는 주민에 대한 주도권과 책임을 상실하게 됩니다. 많은 곳에서 코뮌 간부들은 제대로 된 교육을 받지 못했고, 종합적인 관리 역량도 부족합니다.

분권화와 권한 위임의 불균형. 강력한 분권화와 지방으로의 권한 위임은 당의 정책으로, 각급 당 위원회에서 각 계층, 부문, 지방의 역동성과 창의성을 장려하고 적극성과 주도성을 증진하기 위해 강력하게 시행되어 왔습니다. 그러나 실제로 분권화는 행정 업무에만 국한되었을 뿐 재정 및 인사 관련 메커니즘은 갖추지 못했습니다. 코뮌 단위는 "업무 배정"을 받았지만 예산을 조정할 권한이 없어 "도구 배정 없이 업무만 위탁"하는 상황이 발생했습니다. 또한, 구, 부, 부문 산하 전문 기관들은 "권력 장악"이나 책임 회피에 치우쳐 적극적으로 데이터를 공유하지 않아 다층적 협력과 정보 교류를 저해하고 있습니다. 이는 현대 국가 통치가 요구하는 유연한 운영 체계를 반영하지 못하는 경직된 수직적 관리 사고의 결과입니다.

시스템은 아직 완전히 디지털화되지 않았습니다. 근본적인 "병목"은 행정 관리에 정보 기술을 적용하는 과정이 여전히 분산되어 있고 시스템 연결성이 부족하다는 것입니다. 각 계층마다 자체 소프트웨어 플랫폼을 구축하여 "정보 단편화"를 초래하고 데이터 동기화에 어려움을 겪고 있습니다. 예를 들어, 호적 분야에서 출생, 사망, 혼인 신고 정보는 코뮌, 구, 사법부 등에서 시스템을 통해 여러 번 재입력해야 하며, 실시간으로 동기화되지 않습니다. 이는 국민의 불편을 초래할 뿐만 아니라 국가의 관리 역량도 저하시킵니다.

3단계 지방정부 모델 운영의 한계와 "병목 현상"은 국가 발전의 요구를 충족하기 위해 2단계 지방정부로의 전환이 시급히 필요하다는 것을 시사합니다. 이러한 변화는 단순히 행정 기구의 재편이 아니라, 공공 행정 시스템의 구조를 개혁하는 단계입니다. 이러한 맥락에서 체계적 사고는 기능 장애, 업무 중복, 또는 공공 서비스 체인의 단절을 방지하는 데 중요한 역할을 합니다.

2단계 지방 정부를 효과적으로 운영하려면 기능의 전체 흐름, 정보 흐름, 단위 간 조정 메커니즘, 업무 수행 방식을 통합적이고 적응 가능한 전체로 검토해야 합니다. 정보 흐름과 의사 결정 메커니즘을 재정립하는 것이 시급합니다. 3단계 모델에서 지구 수준은 지방에서 코뮌으로 지시를 전달하고 풀뿌리에서 문제를 반영하는 곳입니다. 지구 수준이 없으면 충분히 강력한 디지털 인프라와 명확한 조정 규정이 없으면 이러한 흐름에 영향을 미칩니다. 따라서 디지털 기술을 적용하고 데이터를 연결하며 지방과 코뮌 간의 양방향 정보 포털을 구축하는 것이 시급한 요구 사항입니다. 동기식 데이터 플랫폼과 디지털 커뮤니케이션이 없으면 정보가 차단되고 피드백이 느리며 결정이 근거가 없어 실행에 정체나 모순이 발생할 것입니다 ⁽³⁾ .

새로운 모델에서는 코뮌 단위의 역할과 역량이 재편되어야 합니다. 이전에는 코뮌 단위가 단순한 행정 업무나 주민 생계 지원에만 집중하는 경우가 많았습니다. 새로운 모델에서는 코뮌 단위가 토지 관리, 소규모 건설 허가, 자연재해 예방 및 관리, 분쟁 조정, 지역 치안 및 질서 유지 등 구 단위에 속했던 여러 기능을 수행해야 합니다. 이를 위해서는 기반 시설, 예산, 인력, 법적 도구, 그리고 관리 역량에 대한 포괄적인 투자가 필요합니다. 단순히 추가적인 업무를 할당하고 이행을 보장하지 않는 대신, 재정 및 인적 자원을 포함한 "조건부 위임" 메커니즘이 필요합니다.

이원화된 지방 행정 체계의 행정 통제 및 감독은 재설계되어야 합니다. 이전에는 구(區) 단위가 면 단위에 대한 감사, 심사, 감독 기능을 담당했습니다. 구 단위 감독을 폐지할 때는 새로운 감독 모델을 구축해야 합니다. 예를 들어, 클러스터 내 면 단위 간 교차 감독, 성급 전문 부서의 수직적 감독, 그리고 시민 참여 데이터를 통해 행정 서비스 품질을 평가하는 디지털 감독 도구를 동시에 적용해야 합니다.

시스템적 사고는 지역-코뮌 간 조정에도 적용되어야 하며, 특히 폐기물 수거, 생활용수 공급, 국경 안보, 전염병 관리 등 독립적으로 수행할 수 없는 업무의 경우 더욱 그렇습니다. 프랑스에서는 코뮌 간 모델 개념이 특정 조직 모델로 자리 잡았는데, 소규모 코뮌들이 자원을 모아 조정 위원회를 구성하고, 자체 예산으로 의사 결정을 내릴 권한을 가지며, 이 예산은 공적으로 관리됩니다. 예산 관리 및 코뮌 클러스터에 대한 공동 권한을 가진 코뮌 간 모델을 적용하는 것은 이 나라의 공공 서비스 제공 효율성을 향상시키는 데 기여합니다 ⁽⁴⁾ . 이는 "종속적, 상위적" 모델이 아닌 "협력적 네트워크"에 따른 사고방식으로, 인접한 여러 코뮌이 동일한 지리적 조건, 인구, 유사한 거버넌스 과제를 안고 있는 베트남의 현실에 적합합니다.

일본은 지방 행정 관리 체계가 이중화된 국가 중 하나입니다. 2005년 소규모 행정 단위를 통합한 후, 일본은 네트워크 관리, 엄격한 법규를 통한 분권화, 그리고 모든 자치구 공무원의 재교육을 시행했습니다 ⁽⁵⁾ . 기초 행정 단위의 통합은 일본의 지방 정부 시스템을 완성하고 기초 정부의 관리 역량을 향상시키는 데 결정적인 의의를 지닙니다. 싱가포르도 마찬가지로 중간 수준의 행정 관리 체계를 유지하지 않지만, 강력한 전자 정부 시스템과 중앙 집중식 관리 역량을 통해 공공 서비스를 보장합니다 ⁽⁶⁾ .

시스템적 사고를 기반으로 한 행정개혁 촉진을 위한 솔루션

호치민시 땀빈구 공무원들이 행정절차를 위해 구에 방문할 때 태블릿을 이용해 정보를 찾도록 안내하고 있다. 사진: plo.vn

2단계 지방정부 체제에서 행정개혁을 지속하기 위해서는 체계적 사고방식에 따른 해결책을 구현해야 합니다. 즉, 장치조직, 법률제도, 인적역량, 기술플랫폼의 동시적 조정을 통해 시스템의 구성 요소를 종합적으로 동시에 처리해야 합니다.

우선 , 2025년 6월 16일 제15대 국회에서 통과된 지방자치단체조직법(법률 제72/2025/QH15호) 시행을 위한 구체적인 지침을 조속히 마련해야 합니다. 이 법률은 우리나라 최초로 행정 단위 조직과 2단계 지방자치제도를 구축하는 데 있어 확고한 법적 토대를 마련하는 역사적인 법률 문서입니다. 이 법률을 신속하고 효과적으로 시행하기 위해서는 정부가 지방자치단체의 업무와 권한을 재정립하고, 새로운 기구의 운영을 체계적으로 정비하며, "법률 공백"을 방지하기 위한 법률 문서를 신속하게 마련해야 합니다. 법률 문서의 개발 및 완성이 지연되면 새로운 기관 및 단위의 원활한 운영에 지장을 초래하여 공무원의 혼란을 야기하고, 업무 중단 및 정체를 초래할 수 있습니다.

둘째 , 디지털 정부와 빅데이터를 신정부 운영의 기반으로 구축해야 합니다. 각 자치구는 공공 서비스 요청을 접수, 처리, 대응하기 위한 전자 시스템이 필요합니다. 지방자치단체는 지능형 운영 센터(IOC)를 효과적으로 운영하여 서비스 이행의 질을 모니터링하고 특정 지표에 따라 성과를 평가합니다. 싱가포르의 경험은 "스마트 네이션(Smart Nation)" 플랫폼을 통해 각 계층 및 부문 간 데이터를 통합함으로써 정부가 국민의 문제에 신속하게 대응하고, 동시에 공식적인 보고서가 아닌 실질적인 데이터를 기반으로 공무원의 성과를 평가할 수 있음을 보여줍니다 ⁽⁷⁾ .

셋째 , 간부들의 역량을 멀티태스킹 및 체계적인 방식으로 향상시켜야 합니다. 자치구 단위 간부들은 전문성뿐만 아니라 부문 간 협력 능력, 재정 관리, 기술, 그리고 비상 대응 능력(자연재해, 전염병, 지역 안보)까지 함양해야 합니다. 동시에, 각 도(省)는 새로운 요구에 부응하는 자치구 간부들을 양성하기 위해 "풀뿌리 정부 아카데미" 모델을 설계해야 합니다. 일본은 2005년 지방 통합 이후 지역 아카데미를 통해 "자치구 간부 종합 재교육" 정책을 시행하여 거버넌스의 질과 국민의 신뢰를 향상시켰습니다 ⁽⁸⁾ .

넷째 , 인구가 많거나 특수한 여건을 갖추거나 도시 지역이 확장되는 코뮌 클러스터에 코뮌 간 조정 센터를 설립합니다. 이러한 센터는 공동 자원(보건, 교통, 전기, 수도, 방역 등)을 관리하는 단위로 운영되며, 주정부가 지정하거나 코뮌 자체적으로 설립할 수 있습니다. 이를 통해 주정부에 완전히 의존하지 않고 유연하고 효과적이며 자율적인 메커니즘을 구축할 수 있습니다. 이 모델은 독일의 연방 협력 구역에서 배울 수 있는데, 연방 협력 구역에서는 기초 단위가 상대적인 독립성을 유지하지만 더 효과적인 관리를 위해 협력합니다 ⁽⁹⁾ .

다섯째 , 행정개혁 체계를 평가하는 지표를 구축합니다. 여기에는 문서 처리 시간, 국민 만족도, 온라인 공공 서비스 이용률, 자치구 공무원의 업무 성과, 성(省), 자치구, 부처, 지부 간 협력 수준 등이 포함됩니다. 평가 결과를 공개하여 적극적인 경쟁을 촉진하고 책임성을 강화합니다.

2단계 지방 정부 모델로의 전환은 장치 효율화, 거버넌스 효율성 향상, 그리고 사회경제적 발전을 위한 새로운 공간 창출을 목표로 하는 중대한 혁명입니다. 새로운 모델을 운영하는 과정에서 체계적인 사고가 부족하면 혼잡, 분산, 그리고 효율성 저하로 쉽게 이어질 수 있습니다. 따라서 개혁은 장치, 제도, 기술, 그리고 사람들을 체계적이고 상호 작용하며 대응적인 관계로 전면적으로 재편하는 것을 수반해야 합니다. 행정 구조는 데이터, 법률, 그리고 책임성을 통해 유연하게 연결되고 조율되는, 지속적으로 운영되는 생태계로 설계될 때에만 효과적입니다.

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(1), (3) 참조: Nguyen Dinh Cu: 국가 행정의 시스템 사고 , 정치 이론 출판사, 하노이, 2021
(2) 참조: Nguyen Thi Thu Hien: "중간 행정 수준 축소: 이론과 실제", 국가 관리 저널 , 하노이, 2024, No. 2
(4) 참조: 경제협력개발기구(OECD): 프랑스의 영토 개혁: 추세 와 과제, OECD 출판사, 2020
(5), (8) 참조: Nakamura, K .: 일본의 합병 후 거버넌스: 시스템 통합의 과제, 일본 경영 연구 저널 , 2017
(6), (7) Tan, K .: 싱가포르의 거버넌스와 공공 서비스 제공, 아시아 공공 행정 저널, 2018
(9) 독일 국제협력공사(GIZ): 2021년 독일 의 공공 행정 개혁

출처: https://tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/1113302/tu-duy-he-thong-ve-cai-cach-hanh-chinh-trong-boi-canh-chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-o-viet-nam.aspx