Engpässe bei öffentlichen Investitionen, die beseitigt werden müssen

Oftmals war der Premierminister frühmorgens oder spätabends während der Tet-Feiertage auf der Baustelle anwesend und arbeitete daran, Schwierigkeiten und Hindernisse direkt vor Ort zu beseitigen, was die planmäßige Auszahlung des öffentlichen Investitionskapitals erforderlich machte.

Premierminister Pham Minh Chinh war sich dieser Bedeutung voll bewusst und hat von Beginn seiner Amtszeit an eine Reihe wichtiger öffentlicher Investitionsprojekte im ganzen Land direkt angeleitet, gefördert und vor Ort inspiziert. Oftmals war der Premierminister frühmorgens oder spätabends während der Tet-Feiertage auf der Baustelle anwesend und arbeitete daran, Schwierigkeiten und Hindernisse direkt vor Ort zu beseitigen, was die planmäßige Auszahlung des öffentlichen Investitionskapitals erforderlich machte. Derpolitische Wille ist klar – doch um die Entwicklungsziele zu verwirklichen, benötigen der Premierminister und die Regierung eine begleitende Institution: ein offenes, flexibles, transparentes und wirksames Gesetz über öffentliche Investitionen.

Derzeit hat die Regierung der 9. Sitzung der 15.Nationalversammlung ein Gesetz zur Änderung zahlreicher Gesetze in den Bereichen Investitionen, Finanzen und Haushalt vorgelegt, darunter auch das Gesetz über öffentliche Investitionen.

Tatsächlich wurde mit dem aktuellen Gesetz über öffentliche Investitionen ein relativ umfassender und strenger Rechtsrahmen für die Vorbereitung, Beurteilung, Genehmigung und Überwachung von Investitionen geschaffen, bei denen Mittel aus dem Staatshaushalt eingesetzt werden. Dank des Gesetzes wurden die Haushaltsdisziplin und die Effizienz bei der Verwendung öffentlichen Investitionskapitals schrittweise verbessert, wodurch die Situation verstreuter, fragmentierter Investitionen und Verluste eingeschränkt wurde. Viele wichtige Grundsätze wie Öffentlichkeit, Transparenz, Dezentralisierung der Verantwortung und soziale Aufsicht wurden institutionalisiert und tragen zur Stärkung der öffentlichen Investitionssteuerung im gesamten System bei.

Im neuen Entwicklungskontext – mit den Anforderungen einer schnellen wirtschaftlichen Erholung, der Förderung der digitalen Transformation, umfangreicher Infrastrukturinvestitionen und der Gewinnung privater Ressourcen – werden jedoch die Grenzen der Flexibilität, Kompatibilität und Synchronisierung bei der Umsetzung des Gesetzes über öffentliche Investitionen immer deutlicher. Ziel der Reform des Gesetzes über öffentliche Investitionen ist es daher nicht, bestehende Errungenschaften zu leugnen, sondern die Institutionen zu perfektionieren und die bestehenden Engpässe zu beseitigen, um den praktischen Anforderungen gerecht zu werden.

Große Engpässe im Gesetz über öffentliche Investitionen

Eine der häufigsten Beschwerden besteht darin, dass der öffentliche Investitionsprozess zu vielschichtig sei und es ihm an Integration und Flexibilität mangele. Von der Festlegung der Investitionsrichtlinien über die Projektbewertung und -genehmigung bis hin zur Aufteilung der mittelfristigen Kapitalpläne auf das Jahreskapital und der anschließenden Anpassung der Kapitalpläne – jeder Schritt erfordert Beratung, Einreichung bei den zuständigen Behörden und Ergänzung von Dokumenten gemäß unterschiedlicher Formulare. Viele Stellen sind involviert, was zu Überschneidungen, Zeitverschwendung und unklaren Zuständigkeiten führt. Dies führt dazu, dass Investitionsmöglichkeiten verpasst werden, der Baubeginn von Projekten verzögert wird und die Kapitaleffizienz erheblich reduziert wird.

Dass „Geld ungenutzt in der Staatskasse liegt“, ist kein lokales Phänomen mehr, sondern hat sich zu einer chronischen Krankheit entwickelt, die seit vielen Jahren immer wieder auftritt. Die Folgen sind, dass viele Infrastrukturprojekte hinter dem Zeitplan zurückbleiben, die Kosten in die Höhe schnellen, Wachstumschancen verpasst werden und – was am wichtigsten ist – das Vertrauen in die Regierungspolitik untergraben wird.

Wenn ein Projekt ins Stocken gerät und die Mittel nicht ausgezahlt werden können – etwa aufgrund von Problemen mit dem Grundstück, den Planungsunterlagen oder den Ausschreibungsverfahren –, ist die Übertragung von Kapital auf ein anderes Projekt aufgrund der zu strengen Gesetzgebung nicht einfach. Dadurch entsteht ein „Full-Line Congestion“-Effekt: Ein kleiner Engpass kann den gesamten öffentlichen Investitionsplan eines Sektors, einer Kommune oder sogar des gesamten Haushaltsjahres zum Stillstand bringen.

Obwohl mit dem PPP-Gesetz von 2020 ein eigener Rechtsrahmen für öffentlich-private Partnerschaftsprojekte geschaffen wurde, müssen bei der Verwendung staatlichen Kapitals zur Unterstützung von Bauarbeiten weiterhin die Verfahren des Gesetzes über öffentliche Investitionen befolgt werden. Gemäß Klausel 5, Artikel 70 des PPP-Gesetzes wird staatliches Kapital als Teilprojekt oder separater Posten verwaltet und unterliegt vollständig dem öffentlichen Investitionsgesetz.

Die gleichzeitige Anwendung des PPP-Gesetzes und des Gesetzes über öffentliche Investitionen macht die Verfahren zur Projektumsetzung kompliziert, langwierig und unflexibel – im Gegensatz zu den Merkmalen des PPP-Modells. Dies erhöht die Rechtsrisiken, weckt Besorgnis im privaten Sektor und beeinträchtigt die Fähigkeit, außerbudgetäres Kapital zu mobilisieren. Um dieses Problem zu lösen, ist es notwendig, den Koordinierungsmechanismus zwischen den beiden Gesetzen zu überprüfen und anzupassen, und zwar auf eine klare, präzise und für die Umsetzung geeignete Weise.

Das Gesetz sieht zwar eine recht umfangreiche rechtliche Verantwortung vor, lässt jedoch hinsichtlich der Bewertungskriterien oder Grundsätze für den Umgang mit Fehlern keine Klarheit. Dies führt zu einem Gefühl der Angst und der Furcht, dass einem bei der Umsetzung Fehler vorgeworfen werden könnten, selbst wenn es sich nur um technische oder verfahrenstechnische Fehler handelt. Angesichts unvollständiger Gesetze und inkonsistenter Richtlinien entscheiden sich viele Beamte für „Nichtstun ist besser, als etwas Falsches zu tun“. Die persönliche Sicherheit steht über der Motivation, aus Gründen der Arbeitseffizienz zu handeln.

Öffentliche Investitionen sind eine treibende Kraft für die Entwicklung.

Die Grundursache der institutionellen Überlastung

Die Engpässe bei der Umsetzung des Gesetzes über öffentliche Investitionen sind nicht nur auf mangelnde Einheitlichkeit der Umsetzungsrichtlinien oder mangelnder Personalkapazität vor Ort zurückzuführen, sondern haben auch ihre Ursache in zentralen Problemen der Gesetzgebungspraxis, der institutionellen Ausgestaltung und der Risikomanagementansätze im öffentlichen Sektor.

Das Gesetz über öffentliche Investitionen wurde im Kontext strengerer Disziplin und der Vermeidung von Verlusten geschaffen. Der Hauptgedanke besteht also darin, den Input zu kontrollieren, anstatt den Output zu fördern. Jeder Prozess und jedes Verfahren ist als Schutzschicht gegen Fehler konzipiert, wird jedoch unbeabsichtigt zu einer Barriere, die das gesamte System verlangsamt. Anstatt einen Mechanismus zu schaffen, der Innovationen, Denk- und Handlungsfreiheit fördert, fördert das Gesetz eine Mentalität der Sicherheit und Vermeidung.

Obwohl das Gesetz über öffentliche Investitionen Projekte in die Gruppen A, B und C mit entsprechenden Verfahren einteilt, beschränkt sich diese Unterscheidung in Wirklichkeit hauptsächlich auf die Ebene der Entscheidungsbefugnis über Investitionen, der Beurteilungszeit und des Genehmigungsverfahrens und hat bisher nicht zu einem deutlich unterschiedlichen System von Verwaltungsverfahren, Überwachungsmechanismen oder Governance-Modellen geführt. Viele Verfahren werden immer noch relativ einheitlich angewendet, was dazu führt, dass einige kleine Projekte mit geringem Risiko umständliche Prozesse durchlaufen und Zeit und Ressourcen verschwenden. Dies zeigt, dass dem Gesetz noch immer ein ausgefeilter Mechanismus zum Risikomanagement fehlt, der in vielen Industrieländern den Kernpunkt des modernen Modells zur Verwaltung öffentlicher Investitionen darstellt.

Obwohl das Gesetz das Prinzip der Dezentralisierung vorsieht, liegt die Entscheidungsbefugnis in der Realität immer noch auf der zentralen Ebene, insbesondere bei der Anpassung von Kapitalplänen, der Änderung von Investitionsrichtlinien oder der Genehmigung von Projektportfolios. Die Lokalität ist lediglich die ausführende Einheit, ist jedoch an den Antrags- und Bewilligungsprozess gebunden. Wenn Aufgaben zugewiesen werden, ohne dass den lokalen Beamten genügend Autorität und Instrumente zur Anpassung eingeräumt werden, ist es ihnen unmöglich, praktische Schwierigkeiten proaktiv zu lösen, was zu Passivität und Abhängigkeit führt.

Derzeit konzentriert sich die Kontrolle öffentlicher Investitionen noch immer hauptsächlich auf die vorhergehenden Phasen – Genehmigung, Beurteilung und Abnahme –, während für die späteren Phasen wie Umsetzung, Abnahme und Effizienzbewertung kein starker und unabhängiger Überwachungsmechanismus besteht. Das Überwachungssystem basiert auf Menschen und Papieraufzeichnungen und es mangelt an Technologieanwendungen und digitalen Daten. Dies trägt nicht nur nicht dazu bei, Fehler in der Praxis zu vermeiden, sondern erzeugt auch in der Anfangsphase übermäßigen Druck und verlangsamt den gesamten Prozess der Investitionsumsetzung.

Aus den oben genannten Hauptgründen geht hervor, dass die Änderung des Gesetzes über öffentliche Investitionen nicht nur eine technische Anpassung darstellt, sondern eine umfassende Reformmentalität erfordert – eine Abkehr vom Rechtsstaatsprinzip alten Stils hin zu einer modernen Regierungsführung mit Fokus auf Effizienz und Ergebnissen.

Damit öffentliche Investitionen tatsächlich zu einem Wachstumsmotor werden und nicht die Entwicklung bremsen, sind grundlegende institutionelle Reformen erforderlich.

Radikale Reformlösungen nach internationalen Standards

Wenn öffentliche Investitionen wirklich zum Wachstumsmotor werden und nicht die Entwicklung bremsen sollen, braucht Vietnam grundlegende institutionelle Reformen und nicht nur technische Flickenteppiche. Eine solche Reform muss auf den vier Grundprinzipien moderner öffentlicher Verwaltung beruhen: Ermächtigung – Rechenschaftspflicht – intelligente Überwachung – Konzentration auf Ergebnisse . Speziell:

Erstens besteht die Notwendigkeit, fragmentierte Verfahren zu rationalisieren und zu integrieren. Die Schritte Projektvorschlag, Beurteilung, Genehmigung und Kapitalzuweisung müssen in einem kontinuierlichen Prozess zusammengefasst werden, statt wie derzeit üblich in viele Ebenen aufgeteilt zu werden.

Insbesondere ist es notwendig, das Modell des „rollenden Plans“ anzuwenden – eine gängige internationale Praxis – anstatt nur feste 5-Jahres- und Jahrespläne zu erstellen. (Hierbei handelt es sich um einen Investitionsplan, der auf der Grundlage des genehmigten mittelfristigen Plans regelmäßig (jährlich oder vierteljährlich) überprüft, aktualisiert und angepasst wird, anstatt ihn einmalig abzuschließen und dann für 5 Jahre „festzulegen“). Dadurch können Projekte flexibel aktualisiert werden, wenn die Bedingungen reif sind, und es wird keine Zeit mit dem Warten auf eine neue Phase verschwendet.

Wir müssen uns von der „Einheitsgröße“-Mentalität lösen und stattdessen ein Verfahrenssystem aufbauen, das auf der Risikoklassifizierung und der Investitionsskala basiert. Bei kleinen Projekten mit geringem Risiko (wie etwa Sanierungen auf Gemeindeebene, innerstädtische Infrastruktur usw.) sollte ein rationalisierter Prozess angewendet werden, bei dem den Kommunen mehr Befugnisse übertragen werden. Große, risikoreiche Projekte erfordern strengere Prozesse, unabhängige Beurteilungen und öffentliche Informationen zur sozialen Überwachung.

Dieser Ansatz spart nicht nur Zeit und Ressourcen, sondern konzentriert die Kontrolle auch auf die richtigen Stellen mit hohen Risiken – im Einklang mit dem in den OECD-Ländern weit verbreiteten Prinzip des „risikobasierten Managements“.

Wir müssen von der „formalen Dezentralisierung“ zur „substanziellen Dezentralisierung“ übergehen. Kommunen und Ministerien müssen beschließen, ihre Investitionspläne im Rahmen ihres zugewiesenen Handlungsspielraums anzupassen, statt bei jeder kleinen Änderung die Meinung der Zentralregierung einholen zu müssen.

Darüber hinaus ist es notwendig, das Modell des „Verantwortungsvertrags“ zwischen der zentralen und der lokalen Ebene anzuwenden, bei dem die Delegation von Befugnissen mit individueller Verantwortung einhergeht. Wer den Auszahlungsfortschritt nicht vollendet, muss entsprechend der Ausgabeergebnisse bewertet und behandelt werden, statt die Schuld dem Prozess zuzuschieben.

Derzeit muss der staatliche Kapitalanteil an PPP-Projekten noch immer vollständig den Verfahren des Gesetzes über öffentliche Investitionen entsprechen, was zu umständlichen und langwierigen Verfahren führt und die Flexibilität einschränkt – die eigentliche Stärke des PPP-Modells. Daher ist es notwendig, den Anwendungsbereich des Gesetzes über öffentliche Investitionen auf öffentliches Kapital zu beschränken und ihn nicht auf das gesamte Projekt auszudehnen. Gleichzeitig ist es notwendig, die Verwaltungsverfahren zu vereinfachen und durch miteinander verbundene Anweisungen oder entsprechende Änderungen die Harmonie zwischen den beiden Gesetzen sicherzustellen. Diese Lösung wird dazu beitragen, private Ressourcen freizusetzen, Infrastrukturinvestitionen zu fördern und die Wirksamkeit öffentlich-privater Partnerschaften zu verbessern.

Der Return on Investment liegt nicht in der Prüfung der Dokumente, sondern in den Endergebnissen vor Ort. Es ist notwendig, ein unabhängiges Nachprüfungssystem aufzubauen, um die tatsächliche Wirksamkeit des Projekts nach dessen Abschluss zu bewerten und öffentlich zu machen, um Druck von der Gesellschaft auszuüben.

Anstatt die Vorabgenehmigungsverfahren anzuhäufen, sollten die Kommunen die Initiative ergreifen und für die Ergebnisse verantwortlich gemacht werden, wie es das Modell in Neuseeland und Kanada vorsieht.

Schließlich – und grundsätzlich – besteht die Notwendigkeit, das gesamte Ökosystem zu digitalisieren. öffentliche Investitionen Auf nationaler Ebene muss ein integriertes Datensystem (Dashboard) eingerichtet werden, das die Staatskasse, das Finanzministerium, Kommunen und Investoren miteinander verbindet.

Informationen zu Fortschritt, Auszahlung, Problemen und Output-Effizienz müssen in Echtzeit aktualisiert und auf digitalen Plattformen veröffentlicht werden. Es ist nicht nur ein intelligentes Überwachungsinstrument, sondern auch ein Gegenmittel gegen die Angst vor Verantwortung, da alles transparent ist.

Notwendigkeit einer institutionellen Revolution bei öffentlichen Investitionen

Die Novellierung des Gesetzes über öffentliche Investitionen ist nicht nur eine technische Anpassung, sondern muss eine institutionelle Revolution sein – von einer kontrollierenden Denkweise zu einer kreativen Denkweise.

Zu diesem Zweck muss das Gesetz über öffentliche Investitionen nach modernen Governance-Prinzipien neu gestaltet werden: Ermächtigung – Rechenschaftspflicht – intelligente Überwachung – Ergebnisorientierung. Nur dann werden öffentliche Investitionen wirklich zu einer treibenden Kraft für die Entwicklung und nicht wie heute zu einem Engpass.

TS. Nguyen Si Dung

Quelle: https://baochinhphu.vn/nhung-nut-that-can-thao-go-trong-dau-tu-cong-102250523061713674.htm