تفکر سیستمی در مورد اصلاحات اداری در چارچوب یک سیستم حکومت محلی دو لایه در ویتنام

TCCS - از اول ژوئیه ۲۰۲۵، ویتنام رسماً یک مدل حکومت محلی دو لایه را در تمام ۳۴ استان و شهر اجرا خواهد کرد. پس از تجدید ساختار، اجرای این مدل جدید، با کاهش سطوح میانی، نیازمند تغییر در تفکر حکمرانی، به کارگیری تفکر سیستمی در مدیریت و اداره امور، و اصلاحات اداری است تا اطمینان حاصل شود که مدل حکومت محلی دو لایه واقعاً نتایج مؤثری را ارائه می‌دهد.

دبیر کل، تو لام، در حال بررسی فعالیت‌های دولت‌های محلی دو سطحی در هانوی ، ۱ ژوئیه ۲۰۲۵_عکس: tienphong.vn

تفکر سیستمی روشی برای درک مشکلات در روابط کلی، تعیین ساختار، عملکرد و تعامل بین عناصر تشکیل دهنده است ⁽¹⁾ . تفکر سیستمی کمک می‌کند تا اصلاحات اداری نه تنها به عنوان تجدید ساختار سازمان، بلکه به عنوان تغییر شکل روابط، جریان‌های اطلاعات، عملکردها و مسئولیت‌ها در یک اکوسیستم مدیریتی یکپارچه دیده شود. در آن زمان، دستگاه اداری به عنوان یک کل متشکل از زیرسیستم‌های بسیاری در نظر گرفته می‌شود: نهادها، منابع انسانی، فناوری، امور مالی، قانون و فرهنگ خدمات عمومی. هر تغییر در یک عنصر، واکنشی را در کل سیستم ایجاد می‌کند. اگر اصلاحات اداری فقط "قطع کردن بالا" بدون تنظیم جریان اطلاعات، ظرفیت کارکنان یا فناوری دیجیتال باشد، سیستم نامتعادل خواهد شد.

تفکر سیستمی در ساختار سازمانی و الزامات عملی

در سال‌های اخیر، اصلاحات اداری به محور اصلی استراتژی ساخت و تکمیل دولت سوسیالیستی قانون‌مدار ویتنام تبدیل شده است. اصلاحات اداری به نتایج مثبت بسیاری، مانند ساده‌سازی رویه‌های اداری، به‌کارگیری فناوری اطلاعات در خدمات عمومی و ساده‌سازی تدریجی دستگاه اداری دولت در تمام سطوح، دست یافته است. با این حال، وقتی از دریچه تفکر سیستمی به این اصلاحات نگاه شود، هنوز هم تمایل به مدیریت بخش‌ها دارند و فاقد هماهنگی در نهادها، فناوری، منابع و ساختار سازمانی هستند. برای مدت طولانی از تاریخ کشور، مدل دولت محلی سه سطحی (کمون، بخش، استان) نقش بسیار مهمی ایفا کرده است، به‌ویژه سطح بخش که زمانی به عنوان "قلعه" در توسعه اجتماعی -اقتصادی، حفظ دفاع و امنیت ملی شناخته می‌شد. با این حال، با ورود به مرحله جدیدی از توسعه، این مدل "تنگناها" را در عملکرد سیستم آشکار کرده است، مانند:

ساختار سلسله مراتبی باعث ایجاد همپوشانی و تنگنا می‌شود. در مدل سه‌سطحی، تقسیم مسئولیت‌ها بین استان‌ها، بخش‌ها و بخش‌ها در عمل ناکارآمد است. اکثر حوزه‌ها، مانند توسعه زیرساخت‌ها، منابع طبیعی و محیط زیست، مدیریت جمعیت، آموزش و مراقبت‌های بهداشتی، فرآیندهای تأیید را از طریق سه سطح انجام می‌دهند. این امر نه تنها زمان پردازش را کند می‌کند، بلکه در صورت بروز تخلف، تعیین مسئولیت خاص را نیز دشوار می‌کند.

سطح میانی به صورت رسمی و ناکارآمد عمل می‌کند. سطح ناحیه به عنوان "حلقه انتقال" بین استان و کمون در نظر گرفته می‌شود، اما اختیار تصمیم‌گیری آن در واقع محدود است. اکثر تصمیمات مهم هنوز توسط استان صادر می‌شوند، در حالی که سطح کمون مسئول اجرا است. بنابراین، در بسیاری از نقاط، دولت سطح ناحیه به عنوان یک سطح اداری رسمی وجود دارد که باعث اتلاف منابع انسانی و بودجه می‌شود. همچنین عمل نشان می‌دهد که در بسیاری از مناطق، هنگامی که یک وضعیت اضطراری رخ می‌دهد (بلایای طبیعی، اختلافات ارضی، اعتراضات و غیره)، دولت سطح ناحیه اغلب به کندی واکنش نشان می‌دهد، نمی‌تواند تصمیمات فوری بگیرد و باید منتظر دستورالعمل‌های سطح استان باشد. این نشان دهنده انعطاف‌ناپذیری یک سطح میانی است که فاقد ظرفیت هماهنگی کافی است ⁽²⁾ .

سطح کمون منفعل و فاقد قدرت و ظرفیت است. دولت در سطح کمون، واحدی که به مردم نزدیک‌تر است، اغلب به عنوان مکانی برای «اجرای دستورات اداری» بدون حق تصمیم‌گیری دیده می‌شود. همه مسائل مهم، از سرمایه‌گذاری‌های کوچک زیرساختی، مدیریت زمین‌های عمومی، رسیدگی به تخلفات دستور ساخت و ساز و غیره، باید از سطوح منطقه‌ای و استانی نظرخواهی شود یا منتظر تأیید آنها باشد. این امر باعث می‌شود که سطح کمون ابتکار عمل و مسئولیت خود را در قبال مردم از دست بدهد. در بسیاری از نقاط، تیم مقامات سطح کمون به درستی آموزش ندیده‌اند و فاقد ظرفیت مدیریتی جامع هستند.

عدم تعادل در تمرکززدایی و تفویض قدرت. تمرکززدایی قوی و تفویض قدرت به مناطق، سیاست حزب است که توسط کمیته‌های حزبی در تمام سطوح به شدت اجرا شده است تا پویایی، خلاقیت را تشویق کرده و مثبت‌اندیشی و ابتکار عمل را در تمام سطوح، بخش‌ها و مناطق ارتقا دهد. با این حال، در واقعیت، تمرکززدایی فقط در امور اداری متوقف شده است، بدون همراهی مکانیسم‌های مالی و پرسنلی. اگرچه سطح کمون "وظایف محول شده" است، اما حق هماهنگی بودجه را ندارد و منجر به وضعیت "واگذاری کار بدون واگذاری ابزار" می‌شود. علاوه بر این، آژانس‌های تخصصی تحت نظارت مناطق و ادارات و بخش‌ها اغلب تمایل به "حفظ قدرت" دارند یا از مسئولیت می‌ترسند و داده‌ها را به طور فعال به اشتراک نمی‌گذارند و مانع هماهنگی چند سطحی و تبادل اطلاعات می‌شوند. این تجلی تفکر مدیریت عمودی سفت و سخت است که منعکس کننده یک سیستم عامل انعطاف‌پذیر مطابق با الزامات حکومتداری مدرن دولتی نیست.

این سیستم به طور کامل دیجیتالی نشده است. یک «گلوگاه» اساسی این است که کاربرد فناوری اطلاعات در مدیریت اداری هنوز پراکنده است و فاقد اتصال سیستمی است. هر سطح، پلتفرم نرم‌افزاری مخصوص به خود را دارد که منجر به «تفکیک اطلاعات» و دشواری در همگام‌سازی داده‌ها می‌شود. به عنوان مثال، در زمینه وضعیت مدنی، اطلاعات مربوط به ثبت تولد، مرگ و ازدواج باید بارها از طریق سیستم در ادارات کمون، بخش و دادگستری دوباره وارد شود و به صورت بلادرنگ همگام‌سازی نمی‌شود. این امر نه تنها باعث ناراحتی مردم می‌شود، بلکه ظرفیت مدیریتی دولت را نیز کاهش می‌دهد.

محدودیت‌ها و «تنگناها» در عملکرد مدل حکومت محلی سه سطحی، نیاز مبرمی به جایگزینی آن با یک حکومت محلی دو سطحی برای برآورده کردن نیازهای توسعه کشور ایجاد کرده است. این تحول صرفاً سازماندهی مجدد دستگاه اداری نیست، بلکه گامی برای اصلاح ساختار سیستم مدیریت عمومی است. در این زمینه، تفکر سیستمی نقش کلیدی در جلوگیری از اختلال عملکرد، تداخل وظایف یا شکستن زنجیره‌های خدمات عمومی ایفا می‌کند.

برای عملکرد مؤثر یک دولت محلی دو سطحی، لازم است کل جریان عملکردها، جریان‌های اطلاعاتی، سازوکارهای هماهنگی بین واحدها و نحوه انجام وظایف در یک کل واحد و قابل انطباق بررسی شود. برقراری مجدد جریان اطلاعات و سازوکارهای تصمیم‌گیری ضروری است. در مدل سه سطحی، سطح منطقه محل انتقال دستورالعمل‌ها از استان به بخش و انعکاس مسائل از سطح مردم است. بدون یک سازمان در سطح منطقه، اگر زیرساخت دیجیتال به اندازه کافی قوی و مقررات هماهنگی شفاف وجود نداشته باشد، این جریان تحت تأثیر قرار خواهد گرفت. بنابراین، استفاده از فناوری دیجیتال، اتصال داده‌ها و ایجاد یک پورتال اطلاعاتی دو طرفه بین استان و بخش از الزامات فوری هستند. بدون یک پلتفرم داده همزمان و ارتباط دیجیتال، اطلاعات مسدود، بازخورد کند و تصمیمات بی‌اساس خواهد بود و باعث رکود یا تناقض در اجرا می‌شود ⁽³⁾ .

در مدل جدید، سطح کمون باید از نظر نقش و ظرفیت تغییر جایگاه دهد. پیش از این، سطح کمون اغلب فقط وظایف اداری ساده را انجام می‌داد یا از معیشت مردم حمایت می‌کرد. در مدل جدید، سطح کمون باید بسیاری از وظایفی را که متعلق به سطح منطقه بود، مانند مدیریت زمین، مجوزهای ساخت و ساز کوچک، پیشگیری و کنترل بلایای طبیعی، میانجیگری در اختلافات، مدیریت امنیت و نظم در منطقه و غیره، بر عهده بگیرد. این امر مستلزم سرمایه‌گذاری جامع در زیرساخت‌ها، بودجه، کارکنان، ابزارهای قانونی و ظرفیت مدیریتی است. به جای اینکه فقط وظایف اضافی را بدون تضمین اجرا واگذار کنیم، باید مکانیسمی برای "تفویض اختیار مشروط" از سطح استان به سطح کمون، از جمله امور مالی و منابع انسانی، وجود داشته باشد.

کنترل و نظارت اداری در سیستم دو لایه حکومت محلی نیاز به طراحی مجدد دارد. سطح بخش قبلاً نقش بازرسی، بررسی و نظارت بر سطح بخش را بر عهده داشت. هنگام حذف سطح بخش، لازم است یک مدل نظارتی جدید ایجاد شود، مانند: نظارت متقابل بین بخش‌ها در خوشه، نظارت عمودی از سوی اداره تخصصی استان، و همزمان استفاده از ابزارهای نظارت دیجیتال، مانند امتیازدهی به کیفیت خدمات اداری از طریق داده‌های منعکس شده از مردم.

تفکر سیستمی همچنین باید در هماهنگی منطقه‌ای - بین کمونی، به ویژه در کارهایی که نمی‌توان به طور مستقل انجام داد، مانند جمع‌آوری زباله، تأمین آب خانگی، امنیت مرزی، مدیریت بیماری‌های عفونی و غیره، به کار گرفته شود. در فرانسه، مفهوم مدل بین کمونی به یک مدل سازمانی خاص تبدیل شده است که در آن کمون‌های کوچک منابع خود را برای ایجاد یک شورای هماهنگی، با حق تصمیم‌گیری با بودجه خود که به صورت عمومی کنترل می‌شود، جمع‌آوری می‌کنند. به کارگیری مدل بین کمونی با مدیریت بودجه و اختیارات مشترک برای خوشه‌های کمونی به بهبود کارایی ارائه خدمات عمومی در این کشور کمک می‌کند ⁽⁴⁾ . این یک روش تفکر بر اساس "شبکه تعاونی" به جای مدل "فرماندار، فرمانبردار" است که برای واقعیت ویتنام مناسب است، جایی که بسیاری از کمون‌های مجاور شرایط جغرافیایی، جمعیت و چالش‌های مدیریتی مشابهی دارند.

ژاپن یکی از کشورهایی است که در سطح محلی دارای سیستم مدیریت اداری دو لایه است. ژاپن پس از ادغام واحدهای اداری کوچک در سال 2005، مدیریت شبکه‌ای، تمرکززدایی با قوانین قانونی سختگیرانه و آموزش مجدد همه مقامات سطح کمون را اعمال کرد ⁽⁵⁾ . ادغام واحدهای اداری مردمی در تکمیل سیستم دولت محلی و بهبود ظرفیت مدیریتی دولت‌های مردمی در ژاپن تعیین‌کننده است. به طور مشابه، سنگاپور سطح متوسط ​​را حفظ نمی‌کند، اما به لطف یک سیستم دولت الکترونیک قوی و ظرفیت مدیریت متمرکز، خدمات عمومی را تضمین می‌کند ⁽⁶⁾ .

راهکارهایی برای ارتقای اصلاحات اداری مبتنی بر تفکر سیستمی

مقامات بخش تام بین، شهر هوشی مین، مردم را راهنمایی می‌کنند تا هنگام مراجعه برای انجام مراحل اداری در بخش، از تبلت برای جستجوی اطلاعات استفاده کنند. عکس: plo.vn

برای ادامه اصلاحات اداری تحت یک سیستم حکومت محلی دو لایه، لازم است راه‌حل‌هایی مبتنی بر رویکرد سیستم‌محور اجرا شود، یعنی همزمان به همه عناصر تشکیل‌دهنده سیستم به طور جامع رسیدگی شود، با هماهنگی هماهنگ بین ساختار سازمانی، نهادهای قانونی، ظرفیت انسانی و زیرساخت‌های فناوری.

اول از همه ، لازم است اسناد مشخصی که راهنمای اجرای قانون سازماندهی حکومت‌های محلی (قانون شماره 72/2025/QH15) مصوب پانزدهمین مجلس ملی در 16 ژوئن 2025 هستند، به سرعت منتشر شوند. این یک سند قانونی با اهمیت تاریخی است که پایه قانونی محکمی برای سازماندهی واحدهای اداری و مدل حکومت محلی دو سطحی که برای اولین بار در کشور ما سازماندهی شده است، ایجاد می‌کند. برای اینکه اجرای قانون به صورت همزمان و مؤثر انجام شود، دولت باید اسناد قانونی تحت اختیار خود را به سرعت منتشر کند تا وظایف و اختیارات حکومت‌های محلی را بازتعریف کند، عملیات دستگاه‌های جدید را پس از تنظیم به سرعت تنظیم کند و از وضعیت «خلأهای قانونی» جلوگیری کند. تأخیر در تدوین و تکمیل اسناد قانونی بر عملکرد روان سازمان‌ها و واحدهای جدید تأثیر می‌گذارد و باعث سردرگمی مقامات و کارمندان دولت می‌شود و به طور بالقوه باعث وقفه و رکود در عملیات می‌شود.

دوم ، استقرار دولت دیجیتال و کلان‌داده به عنوان پایه و اساس عملکرد دولت جدید. هر بخش به یک سیستم الکترونیکی برای دریافت، پردازش و پاسخگویی به درخواست‌های خدمات عمومی نیاز دارد و استان باید یک مرکز عملیات هوشمند (IOC) را به طور مؤثر راه‌اندازی کند تا بر کیفیت اجرا نظارت داشته باشد و عملکرد را بر اساس شاخص‌های خاص ارزیابی کند. تجربه سنگاپور نشان می‌دهد که به لطف ادغام داده‌ها بین سطوح و بخش‌ها از طریق پلتفرم «ملت هوشمند»، دولت می‌تواند به سرعت به مسائل مردم پاسخ دهد و عملکرد مقامات را بر اساس داده‌های عملی و نه فقط گزارش‌های رسمی ارزیابی کند ⁽⁷⁾ .

سوم ، بهبود ظرفیت کادرها به شیوه‌ای چندوظیفه‌ای و سیستماتیک. کادرهای سطح کمون نه تنها باید در زمینه تخصص، بلکه در مهارت‌های هماهنگی بین بخشی، مدیریت مالی، فناوری و مهارت‌های مدیریت شرایط اضطراری (بلایای طبیعی، بیماری‌های همه‌گیر و امنیت محلی) نیز آموزش ببینند. در عین حال، استان‌ها باید مدلی از "آکادمی دولتی مردمی" را برای آموزش کادرهای کمون برای برآورده کردن نیازهای جدید طراحی کنند. ژاپن پس از ادغام مناطق در سال 2005، سیاست "بازآموزی جامع کادرهای کمون" را از طریق آکادمی‌های منطقه‌ای اجرا کرد و از این طریق کیفیت حکومتداری و اعتماد عمومی را بهبود بخشید ⁽⁸⁾ .

چهارم ، ایجاد مراکز هماهنگی بین کمونی در خوشه‌های کمونی با جمعیت زیاد، شرایط ویژه یا مناطق شهری در حال گسترش. این مراکز به عنوان یک واحد برای مدیریت منابع مشترک (بهداشت، حمل و نقل، برق، آب، پیشگیری و کنترل بیماری همه‌گیر و غیره) عمل می‌کنند که می‌توانند توسط استان تعیین شوند یا توسط خود کمون‌ها ایجاد شوند و به جای وابستگی کامل به استان، یک مکانیسم انعطاف‌پذیر، مؤثر و مستقل ایجاد کنند. این مدل را می‌توان از مناطق همکاری فدرال در آلمان آموخت - جایی که واحدهای مردمی استقلال نسبی را حفظ می‌کنند اما برای مدیریت مؤثرتر با هم هماهنگ می‌شوند ⁽⁹⁾ .

پنجم ، مجموعه‌ای از شاخص‌ها را برای ارزیابی سیستم اصلاحات اداری ایجاد کنید، از جمله: زمان پردازش اسناد، سطح رضایت مردم، میزان استفاده از خدمات عمومی آنلاین، عملکرد کاری مسئولان بخش، سطح هماهنگی بین استان، بخش، اداره و شعبه. نتایج ارزیابی را برای ترویج رقابت فعال و افزایش پاسخگویی منتشر کنید.

گذار به مدل حکومت محلی دو لایه، انقلابی بزرگ با هدف ساده‌سازی دستگاه‌ها، بهبود کارایی اداری و ایجاد فضاهای جدید برای توسعه اجتماعی-اقتصادی است. در فرآیند اجرای مدل جدید، اگر تفکر سیستمی وجود نداشته باشد، به راحتی منجر به ازدحام، پراکندگی و کاهش کارایی خواهد شد و اصلاحاتی را می‌طلبد که با بازسازی جامع دستگاه‌ها، نهادها، فناوری و افراد در یک رابطه سیستمی، تعاملی و پاسخگو همراه باشد. ساختار اداری تنها زمانی مؤثر است که به عنوان یک اکوسیستم با عملکرد مداوم، به صورت انعطاف‌پذیر و متصل به داده‌ها، قانون و پاسخگویی، طراحی شود.

----------------------

(1)، (3) رجوع کنید به: نگوین دین کو: تفکر سیستمی در مدیریت دولتی ، انتشارات نظریه سیاسی، هانوی، 2021
(2) رجوع کنید به: نگوین تی تو هیِن: «کاهش سطوح اداری میانی: نظریه و عمل»، مجله مدیریت دولتی ، هانوی، 2024، شماره 2
(4) رجوع کنید به: سازمان همکاری و توسعه اقتصادی: اصلاحات ارضی در فرانسه: روندها و چالش‌ها، انتشارات OECD، 2020
(5)، (8) رجوع کنید به: ناکامورا، ک.: حاکمیت شرکتی پس از ادغام در ژاپن: چالش‌های یکپارچه‌سازی سیستم، مجله مطالعات مدیریت ژاپن ، 2017
(6)، (7) تان، ک.: حکومتداری و ارائه خدمات عمومی در سنگاپور، مجله آسیایی مدیریت عمومی، 2018
(9) شرکت آلمانی برای همکاری بین‌المللی (GIZ): اصلاحات مدیریت عمومی در آلمان، 2021

منبع: https://tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/1113302/tu-duy-he-thong-ve-cai-cach-hanh-chinh-trong-boi-canh-chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-o-viet-nam.aspx