חשיבה מערכתית על רפורמה מנהלית בהקשר של מערכת ממשל מקומית דו-שכבתית בווייטנאם.

TCCS - החל מ-1 ביולי 2025, וייטנאם תפעיל רשמית מודל של ממשל מקומי דו-שכבתי בכל 34 המחוזות והערים. בעקבות הרה-ארגון, הפעלת המודל החדש, עם צמצום הרמות הביניים, דורשת שינוי בחשיבת הממשל, יישום חשיבה מערכתית בניהול ובמנהל, ורפורמה מנהלית כדי להבטיח שמודל הממשל המקומי הדו-שכבתי באמת יניב תוצאות אפקטיביות.

המזכיר הכללי טו לאם מבקר את פעילותן של רשויות מקומיות דו-מפלסיות בהאנוי , 1 ביולי 2025. צילום: tienphong.vn

חשיבה מערכתית היא שיטה לתפיסת בעיות במערכות יחסים כוללות, קביעת המבנה, התפקוד והאינטראקציה בין אלמנטים מרכיבים ⁽¹⁾ . חשיבה מערכתית מסייעת לראות רפורמה מנהלית לא רק כארגון מחדש של הארגון, אלא גם כעיצוב מחדש של מערכות יחסים, זרימת מידע, תפקודים ואחריות במערכת אקולוגית ניהולית מאוחדת. באותו הזמן, המנגנון המנהלי נתפס כשלם המורכב מתת-מערכות רבות: מוסדות, משאבי אנוש, טכנולוגיה, פיננסים, משפט ותרבות שירות ציבורי. כל שינוי באלמנט ייצור תגובה במערכת כולה. אם רפורמה מנהלית היא רק "ניתוק החלק העליון" מבלי להתאים את זרימת המידע, קיבולת הצוות או הטכנולוגיה הדיגיטלית , המערכת תהיה לא מאוזנת.

חשיבה מערכתית במבנה ארגוני ודרישות מעשיות

בשנים האחרונות, רפורמה מנהלית הפכה למוקד באסטרטגיה של בנייה ושכלול שלטון החוק הסוציאליסטי של וייטנאם. הרפורמה המנהלית השיגה תוצאות חיוביות רבות, כגון פישוט הליכים מנהליים, יישום טכנולוגיית מידע בשירותים הציבוריים וייעול הדרגתי של מנגנון המנהל המדינתי בכל הרמות. עם זאת, כאשר מסתכלים עליהן דרך עדשת החשיבה המערכתית, רפורמות אלו עדיין נוטות לטפל בחלקים, חסר סנכרון במוסדות, בטכנולוגיה, במשאבים ובמבנה הארגוני. במשך תקופה ארוכה בהיסטוריה של המדינה, מודל השלטון המקומי בעל שלוש הרמות (קומונה, מחוז, פרובינציה) מילא תפקיד חשוב מאוד, במיוחד רמת המחוז, שזוהה בעבר כ"מבצר" בפיתוח חברתי -כלכלי, תוך שמירה על ההגנה והביטחון הלאומיים. עם זאת, בכניסה לשלב חדש של פיתוח, מודל זה חשף "צווארי בקבוק" בתפעול המערכת, כגון:

המבנה ההיררכי יוצר חפיפה וצווארי בקבוק. במודל התלת-שכבתי, חלוקת האחריות בין מחוזות, מחוזות וקומונות אינה יעילה בפועל. ברוב התחומים, כגון פיתוח תשתיות, משאבי טבע וסביבה, ניהול אוכלוסייה, חינוך ובריאות, יש תהליכי אישור בשלוש רמות. זה לא רק מאט את זמני הטיפול אלא גם מקשה על הקצאת אחריות ספציפית אם מתרחשות הפרות.

הרמה הביניים פועלת באופן פורמלי ולא יעיל. הרמה המחוזית נחשבת ל"קשר העברה" בין הפרובינציה לקומונה, אך סמכות קבלת ההחלטות שלה מוגבלת למעשה. רוב ההחלטות החשובות עדיין מונפקות על ידי הפרובינציה, בעוד שרמת הקומונה אחראית על הביצוע. לכן, במקומות רבים, ממשלת המחוז מתקיימת כרמה מנהלית פורמלית, מה שגורם לבזבוז משאבי אנוש ותקציב. הפרקטיקה מראה גם שבמקומות רבים, כאשר מתרחש מצב חירום (אסונות טבע, סכסוכי קרקעות, מחאות וכו'), ממשלת המחוז מגיבה לעתים קרובות באיטיות, אינה יכולה לקבל החלטות מיידיות, ונאלצת להמתין להוראות מהרמה המחוזית. זה מדגים את חוסר הגמישות של רמה ביניים שחסרה לה יכולת תיאום חזקה מספיק ⁽²⁾ .

רמת הקומונה היא פסיבית, חסרת כוח ויכולת. הממשל ברמת הקומונה, היחידה הקרובה ביותר לעם, נתפס לעתים קרובות כמקום ל"יישום צווים מנהליים" ללא זכות לקבל החלטות. כל הנושאים החשובים, החל מהשקעות קטנות בתשתיות, ניהול קרקעות ציבוריות, טיפול בהפרות צווי בנייה וכו', חייבים לבקש חוות דעת או להמתין לאישור מרמות המחוז והפרובינציה. זה גורם לרמת הקומונה לאבד את היוזמה והאחריות שלה כלפי העם. במקומות רבים, צוות הפקידים ברמת הקומונה לא הוכשר כראוי וחסר יכולת ניהול מקיפה.

חוסר איזון בביזור והאצלת סמכויות. ביזור חזק והאצלת סמכויות ליישובים הם מדיניות המפלגה, אשר יושמה בתוקף על ידי ועדות המפלגה בכל הרמות כדי לעודד דינמיות, יצירתיות ולקדם את החיוביות והיוזמה של כל הרמות, המגזרים והיישובים. עם זאת, במציאות, הביזור נעצר רק בעניינים אדמיניסטרטיביים, ללא מנגנונים פיננסיים וכוח אדם נלווים. למרות שרמת הקומונה "מוקצת למשימות", אין לה את הזכות לתאם את התקציב, מה שמוביל למצב של "הוצאת עבודה החוצה ללא הקצאת כלים". בנוסף, סוכנויות ייעודיות תחת מחוזות, מחלקות ומגזרים נוטות לעתים קרובות "להחזיק בסמכות" או חוששות מאחריות, ואינן משתפות נתונים באופן יזום, דבר המפריע לתיאום רב-שכבתי וחילופי מידע. זהו ביטוי של חשיבה ניהולית אנכית נוקשה, שאינה משקפת מערכת הפעלה גמישה כנדרש על ידי ממשל מדינה מודרני.

המערכת לא עברה דיגיטציה מלאה. "צוואר בקבוק" מהותי הוא שהיישום של טכנולוגיית המידע בניהול אדמיניסטרטיבי עדיין מפוזר וחסר קישוריות מערכתית. לכל רמה יש פלטפורמת תוכנה משלה, מה שמוביל ל"הפרדת מידע" ולקושי בסנכרון נתונים. לדוגמה, בתחום המעמד האזרחי, מידע על רישום לידה, פטירה ונישואין חייב להיות מוזן מחדש פעמים רבות דרך המערכת בקומונות, במחוזות ובמחלקות המשפט, והוא אינו מסונכרן בזמן אמת. זה לא רק גורם לאי נוחות לאזרחים אלא גם מפחית את יכולת הניהול של המדינה.

המגבלות ו"צווארי הבקבוק" בפעילותו של מודל השלטון המקומי בעל שלוש הרמות יצרו צורך דחוף להחליפו בשלטון מקומי דו-רמות כדי לעמוד בדרישות הפיתוח של המדינה. שינוי זה אינו רק ארגון מחדש של המנגנון המנהלי, אלא צעד לרפורמה במבנה מערכת המנהל הציבורי. בהקשר זה, חשיבה מערכתית ממלאת תפקיד מפתח במניעת תפקוד לקוי, חפיפת משימות או שרשראות שירות ציבוריות שבורות.

כדי להפעיל ביעילות שלטון מקומי דו-שלבי, יש צורך לבחון מחדש את מלוא זרימת הפונקציות, זרימת המידע, מנגנוני התיאום בין היחידות ואת אופן ביצוע המשימות במכלול מאוחד וניתן להתאמה. חידוש זרימת המידע ומנגנוני קבלת ההחלטות הוא דחוף. במודל התלת-שלבי, רמת המחוז היא המקום להעביר הוראות מהפרובינציה לקומונה ולשקף נושאים מהשטח. ללא ארגון ברמת המחוז, זרימה זו תושפע אם אין תשתית דיגיטלית חזקה מספיק ותקנות תיאום ברורות. לכן, יישום טכנולוגיה דיגיטלית, חיבור נתונים ובניית פורטל מידע דו-כיווני בין הפרובינציה לקומונה הן דרישות דחופות. ללא פלטפורמת נתונים סינכרונית ותקשורת דיגיטלית, המידע ייחסם, המשוב יהיה איטי וההחלטות יהיו חסרות בסיס, מה שיוביל לקיפאון או לסתירות ביישום ⁽³⁾ .

במודל החדש, יש למקם מחדש את רמת הקומונה מבחינת תפקידה ויכולתה. בעבר, רמת הקומונה ביצעה לעתים קרובות רק משימות אדמיניסטרטיביות פשוטות או תמכה בפרנסתם של אנשים. במודל החדש, רמת הקומונה חייבת לבצע פונקציות רבות שהיו שייכות לרמת המחוז, כגון ניהול קרקעות, היתרי בנייה קטנים, מניעה ובקרה של אסונות טבע, גישור בסכסוכים, ניהול ביטחון וסדר באזור וכו'. זה דורש השקעה מקיפה בתשתיות, תקציב, צוות, כלים משפטיים ויכולת ניהול. יש צורך במנגנון של "האצלת סמכויות מותנית" מרמת המחוז לרמת הקומונה, כולל כספים ומשאבי אנוש, במקום רק להקצות משימות נוספות מבלי להבטיח יישום.

יש לעצב מחדש את הבקרה והפיקוח המנהליים במערכת השלטון המקומי הדו-שכבתית. בעבר, לרמת המחוז היה תפקיד של פיקוח, בדיקה ופיקוח על רמת הקומונה. בעת הסרת רמת המחוז, יש צורך לבנות מודל פיקוח חדש, כגון: פיקוח צולב בין קומונות באשכול, פיקוח אנכי מהמחלקה הייעודית של הפרובינציה, ובמקביל להחיל כלי פיקוח דיגיטליים, כגון ניקוד איכות השירותים המנהליים באמצעות נתונים המשקפים את האנשים.

יש ליישם חשיבה מערכתית גם בתיאום אזורי-בין-קהילתי, במיוחד במשימות שלא ניתן לבצע באופן עצמאי, כגון איסוף פסולת, אספקת מים ביתית, אבטחת גבולות, ניהול מחלות זיהומיות וכו'. בצרפת, מושג המודל הבין-קהילתי הפך למודל ארגוני ספציפי, שבו קומונות קטנות מאחדות משאבים כדי להקים מועצת תיאום, בעלת הזכות לקבל החלטות במסגרת תקציב משלהן, הנמצא בשליטה ציבורית. יישום המודל הבין-קהילתי עם ניהול תקציב וסמכות משותפת לאשכולות קומונות תורם לשיפור יעילות אספקת השירותים הציבוריים במדינה זו ⁽⁴⁾ . זוהי דרך חשיבה על פי "רשת שיתופית" במקום מודל "כפוף, עליון", המתאימה למציאות של וייטנאם, שבה קומונות סמוכות רבות מתמודדות עם אותם תנאים גיאוגרפיים, אוכלוסייה ואתגרי ממשל דומים.

יפן היא אחת המדינות בעלות מערכת ניהול אדמיניסטרטיבית דו-שכבתית ברמה המקומית. לאחר מיזוג יחידות אדמיניסטרטיביות קטנות בשנת 2005, יפן יישמה ניהול רשתות, ביזור עם כללים משפטיים מחמירים והכשרה מחדש של כל הפקידים ברמת הקהילה ⁽⁵⁾ . מיזוג היחידות המנהליות העממיות הוא מכריע בשכלול מערכת השלטון המקומי ובשיפור יכולת הניהול של ממשלות העממיות ביפן. באופן דומה, סינגפור אינה שומרת על רמת ביניים, אלא מבטיחה שירותים ציבוריים הודות למערכת ממשל אלקטרוני חזקה ויכולת ניהול מרכזית ⁽⁶⁾ .

פתרונות לקידום רפורמה מנהלית המבוססת על חשיבה מערכתית

פקידי רובע טאם בין, הו צ'י מין סיטי, מדריכים אנשים להשתמש בטאבלטים כדי לחפש מידע כשהם מגיעים לבצע הליכים אדמיניסטרטיביים במחלקה. צילום: plo.vn

כדי להמשיך ברפורמה המנהלית במסגרת מערכת שלטון מקומית דו-שכבתית, יש צורך ליישם פתרונות המבוססים על גישה מוכוונת-מערכת, כלומר, התייחסות מקיפה בו-זמנית לכל מרכיבי המערכת, תוך תיאום מסונכרן בין מבנה ארגוני, מוסדות משפטיים, יכולת אנושית ותשתית טכנולוגית.

ראשית , יש צורך להוציא בהקדם מסמכים ספציפיים המנחים את יישום החוק לארגון השלטון המקומי (חוק מס' 72/2025/QH15) שאושר על ידי האסיפה הלאומית ה-15 ב-16 ביוני 2025. זהו מסמך משפטי בעל משמעות היסטורית, היוצר בסיס משפטי איתן לארגון יחידות מנהליות ולמודל השלטון המקומי הדו-מפלסי שאורגן לראשונה במדינתנו. על מנת שיישום החוק יהיה סינכרוני ויעיל, על הממשלה להוציא בהקדם מסמכים משפטיים תחת סמכותה כדי להגדיר מחדש את המשימות והסמכויות של הרשויות המקומיות, להתאים במהירות את פעילות המנגנון החדש לאחר ההסדר, ולמנוע מצב של "פערים משפטיים". עיכובים בפיתוח והשלמת מסמכים משפטיים משפיעים על הפעילות התקינה של סוכנויות ויחידות חדשות, גורמים לבלבול בקרב פקידים ועובדי מדינה ועלולים לגרום להפרעות וקיפאון בפעילות.

שנית , פריסת ממשל דיגיטלי וביג דאטה כבסיס להפעלת הממשלה החדשה. כל קומונה זקוקה למערכת אלקטרונית כדי לקבל, לעבד ולהגיב לבקשות שירות ציבורי, והפרובינציה צריכה להפעיל מרכז תפעול חכם (IOC) ביעילות כדי לפקח על איכות היישום ולהעריך ביצועים לפי אינדיקטורים ספציפיים. הניסיון של סינגפור מראה כי הודות לשילוב נתונים בין רמות ומגזרים באמצעות פלטפורמת "אומה חכמה", הממשלה יכולה להגיב במהירות לבעיות של אנשים ולהעריך את ביצועי הפקידים על סמך נתונים מעשיים ולא רק דוחות פורמליים ⁽⁷⁾ .

שלישית , לשפר את יכולתם של הקאדרים באופן רב-משימתי ושיטתי. יש להכשיר קאדרים ברמת הקהילה לא רק במומחיות, אלא גם במיומנויות תיאום בין-מגזרי, ניהול פיננסי, טכנולוגיה ומיומנויות טיפול בחירום (אסונות טבע, מגפות וביטחון מקומי). במקביל, על הפרובינציות לעצב מודל של "אקדמיה ממשלתית עממית" כדי להכשיר קאדרים בקומונות לעמוד בדרישות החדשות. לאחר מיזוג היישובים בשנת 2005, יפן יישמה מדיניות של "הכשרה מחדש מקיפה של קאדרים בקומונות" באמצעות אקדמיות אזוריות, ובכך לשפר את איכות הממשל ואת אמון הציבור ⁽⁸⁾ .

רביעית , יש להקים מרכזי תיאום בין-קהילתיים באשכולות קהילתיים עם אוכלוסיות גדולות, תנאים מיוחדים או אזורים עירוניים מתרחבים. מרכזים אלה פועלים כיחידה לניהול משאבים משותפים (בריאות, תחבורה, חשמל, מים, מניעה ובקרה של מגפות וכו'), אשר יכולים להיות מיועדים על ידי המחוז או שהוקמו על ידי הקהילות עצמן, ויוצרים מנגנון גמיש, יעיל ואוטונומי במקום להיות תלוי לחלוטין במחוז. ניתן ללמוד מודל זה מאזורי שיתוף פעולה פדרליים בגרמניה - שבהם יחידות עממיות שומרות על עצמאות יחסית אך מתאמות יחד לניהול יעיל יותר ⁽⁹⁾ .

חמישית , בניית מערך אינדיקטורים להערכת מערכת הרפורמה המנהלית, כולל: זמן עיבוד מסמכים, רמת שביעות רצון האנשים, שיעור יישום השירותים הציבוריים המקוונים, ביצועי העבודה של פקידי הקהילה, רמת התיאום בין המחוז, הקומונה, המחלקה והסניף. פרסום תוצאות ההערכה לקידום תחרות פעילה ושיפור האחריותיות.

המעבר למודל שלטון מקומי דו-שכבתי הוא מהפכה משמעותית שמטרתה לייעל את המנגנון, לשפר את היעילות המנהלית וליצור מרחבים חדשים לפיתוח חברתי-כלכלי. בתהליך הפעלת המודל החדש, אם קיימת חוסר בחשיבה מערכתית, הדבר יוביל בקלות לעומס, פיזור וירידה ביעילות, מה שידרוש רפורמה שתלווה בארגון מחדש מקיף של המנגנון, המוסדות, הטכנולוגיה והאנשים במערכת יחסים מערכתית, אינטראקטיבית ותגובתית. המבנה המנהלי יעיל רק כאשר הוא מתוכנן כמערכת אקולוגית הפועלת באופן רציף, המחוברת ומתואמת באופן גמיש על ידי נתונים, חוק ואחריות.

----- ...

(1), (3) ראו: נגוין דין קו: חשיבה מערכתית במנהל המדינה , הוצאת הספרים תיאוריה פוליטית, האנוי, 2021
(2) ראו: נגוין טי ט'ו הואן: "צמצום רמות מנהליות ביניים: תיאוריה ופרקטיקה", כתב העת לניהול מדינה , האנוי, 2024, מס' 2
(4) ראו: ארגון לשיתוף פעולה ופיתוח כלכלי: רפורמה טריטוריאלית בצרפת : מגמות ואתגרים, הוצאת הספרים של OECD, 2020
(5), (8) ראו: נקמורה, ק.: ניהול לאחר מיזוג ביפן: אתגרים של אינטגרציה מערכתית, כתב העת היפני ללימודי ניהול , 2017
(6), (7) טאן, ק.: ממשל ומתן שירותים ציבוריים בסינגפור , כתב העת האסייתי למינהל ציבורי, 2018
(9) התאגיד הגרמני לשיתוף פעולה בינלאומי (GIZ): רפורמה במינהל הציבורי בגרמניה, 2021

מקור: https://tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/1113302/tu-duy-he-thong-ve-cai-cach-hanh-chinh-trong-boi-canh-chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-o-viet-nam.aspx