Системне мислення щодо адміністративної реформи в контексті дворівневої системи місцевого самоврядування у В'єтнамі.

TCCS – З 1 липня 2025 року наша країна офіційно запроваджуватиме дворівневу модель місцевого самоврядування у всіх 34 провінціях та містах. Після реорганізації, функціонування нової моделі та скорочення проміжного рівня вимагає зміни управлінського мислення, застосування системного мислення в управлінні, діяльності та адміністративній реформі, щоб дворівнева модель місцевого самоврядування була справді ефективною.

Генеральний секретар То Лам перевіряє діяльність дворівневих місцевих органів влади в Ханої , 1 липня 2025 р. Фото: tienphong.vn

Системне мислення – це метод сприйняття проблем у загальних взаємозв'язках, визначення структури, функції та взаємодії між складовими елементами ⁽¹⁾ . Системне мислення допомагає розглядати адміністративну реформу не лише як реструктуризацію організації, але й як переформатування взаємовідносин, інформаційних потоків, функцій та відповідальності в єдиній управлінській екосистемі. У цей час адміністративний апарат розглядається як ціле, що складається з багатьох підсистем: інституцій, людських ресурсів, технологій, фінансів, права та культури державної служби. Кожна зміна в елементі викличе реакцію в усій системі. Якщо адміністративна реформа буде лише «зрізанням верху» без коригування потоку інформації, кадрового потенціалу чи цифрових технологій , система буде незбалансованою.

Системне мислення в організаційній структурі та практичні вимоги

В останні роки адміністративна реформа стала одним із пріоритетів стратегії побудови та вдосконалення соціалістичної правової держави В'єтнам. Адміністративна реформа досягла багатьох позитивних результатів, таких як спрощення адміністративних процедур, застосування інформаційних технологій до державних послуг та поступове впорядкування державного адміністративного апарату на всіх рівнях. Однак, якщо розглядати їх крізь призму системного мислення, ці реформи все ще мають тенденцію до фрагментарного характеру, бракує синхронізації в інституціях, технологіях, ресурсах та організаційній структурі. Протягом тривалого періоду історії країни трирівнева модель місцевого самоврядування (комуна, район, провінція) відігравала дуже важливу роль, особливо районний рівень, який колись визначався як «фортеця» соціально -економічного розвитку, підтримуючи національну оборону та безпеку. Однак, вступаючи на новий етап розвитку, ця модель виявила «вузькі місця» у функціонуванні системи, такі як:

Ієрархічна структура створює дублювання та вузькі місця. У трирівневій моделі розподіл обов'язків між провінціями, районами та комунами є неефективним на практиці. Більшість сфер, таких як розвиток інфраструктури, природні ресурси та навколишнє середовище, управління населенням, освіта та охорона здоров'я, мають процеси затвердження на трьох рівнях. Це не лише уповільнює час обробки, але й ускладнює призначення конкретної відповідальності у разі виникнення порушень.

Проміжний рівень працює формально та неефективно. Районний рівень вважається «трансферною ланкою» між провінцією та комуною, але його повноваження щодо прийняття рішень фактично обмежені. Найважливіші рішення все ще приймаються провінцією, тоді як рівень комуни відповідає за їх виконання. Тому в багатьох місцях уряд районного рівня існує як формальний адміністративний рівень, що призводить до марнування людських ресурсів та бюджету. Практика також показує, що в багатьох населених пунктах, коли виникає надзвичайна ситуація (стихійні лиха, земельні суперечки, протести тощо), уряд районного рівня часто реагує повільно, не може приймати негайні рішення та повинен чекати вказівок з провінційного рівня. Це демонструє негнучкість проміжного рівня, якому бракує достатньо сильної координаційної спроможності ⁽²⁾ .

Рівень комуни є пасивним, йому бракує влади та можливостей. Уряд на рівні комуни, одиниця, найближча до людей, часто розглядається як місце для «виконання адміністративних розпоряджень» без права приймати рішення. Усі важливі питання, від невеликих інвестицій в інфраструктуру, управління державними землями, розгляду порушень будівельних наказів тощо, повинні запитувати думки або чекати на схвалення районного та обласного рівнів. Це призводить до втрати ініціативи та відповідальності на рівні комуни перед людьми. У багатьох місцях команда посадовців на рівні комуни не пройшла належного навчання та не має комплексного управлінського потенціалу.

Дисбаланс у децентралізації та делегуванні повноважень. Рішуча децентралізація та делегування повноважень місцевим органам влади – це політика партії, яка рішуче впроваджується партійними комітетами всіх рівнів для заохочення динамізму, креативності та просування позитивності та ініціативи всіх рівнів, секторів та місцевостей. Однак насправді децентралізація обмежилася лише адміністративними справами, без супутніх фінансових та кадрових механізмів. Хоча рівень комуни має «доручення», він не має права координувати бюджет, що призводить до ситуації «передавання роботи на аутсорсинг без призначення інструментів». Крім того, спеціалізовані установи під управлінням районів, департаментів та секторів часто схильні «тримати владу» або бояться відповідальності, і не обмінюються даними проактивно, перешкоджаючи багаторівневій координації та обміну інформацією. Це є проявом жорсткого вертикального управлінського мислення, яке не відображає гнучкої операційної системи, якої вимагає сучасне державне управління.

Система не повністю оцифрована. Фундаментальним «вузьким місцем» є те, що застосування інформаційних технологій в адміністративному управлінні все ще розпорошене та не має системного зв’язку. Кожен рівень має власну програмну платформу, що призводить до «інформаційної сегрегації» та труднощів із синхронізацією даних. Наприклад, у сфері цивільного стану інформацію про народження, смерть та реєстрацію шлюбу необхідно багато разів повторно вводити через систему в комунальних, районних та юстиційних управліннях, і вона не синхронізується в режимі реального часу. Це не лише створює незручності для людей, але й знижує управлінські можливості держави.

Обмеження та «вузькі місця» у функціонуванні трирівневої моделі місцевого самоврядування створили нагальну потребу замінити її дворівневим місцевим самоврядуванням для задоволення потреб розвитку країни. Ця трансформація є не просто реорганізацією адміністративного апарату, а кроком до реформування структури системи державного управління. У цьому контексті системне мислення відіграє ключову роль у уникненні дисфункцій, дублювання завдань або розривів ланцюгів державних послуг.

Для ефективного функціонування дворівневої місцевої влади необхідно переглянути весь потік функцій, інформаційні потоки, механізми координації між підрозділами та способи виконання завдань в єдиному та адаптивному цілому. Відновлення потоку інформації та механізмів прийняття рішень є терміновим. У трирівневій моделі районний рівень є місцем передачі інструкцій від провінції до комуни та відображення питань знизу. Без організації на районному рівні цей потік буде порушений, якщо не буде достатньо сильної цифрової інфраструктури та чітких правил координації. Тому застосування цифрових технологій, зв'язок для передачі даних та створення двостороннього інформаційного порталу між провінцією та комуною є нагальними вимогами. Без синхронної платформи даних та цифрового зв'язку інформація буде блокуватися, зворотний зв'язок буде повільним, а рішення будуть необґрунтованими, що призведе до застою або суперечностей у впровадженні ⁽³⁾ .

У новій моделі рівень комуни має бути переорієнтований з точки зору ролі та можливостей. Раніше рівень комуни часто виконував лише прості адміністративні завдання або підтримував засоби до існування людей. У новій моделі рівень комуни має виконувати багато функцій, що належали районному рівню, такі як управління земельними ресурсами, дозволи на невелике будівництво, запобігання та контроль стихійних лих, посередництво у спорах, управління безпекою та порядком у цьому районі тощо. Це вимагає комплексних інвестицій в інфраструктуру, бюджет, персонал, правові інструменти та управлінські можливості. Потрібен механізм «умовного делегування» з рівня провінції на рівень комуни, включаючи фінанси та людські ресурси, замість того, щоб просто призначати додаткові завдання без забезпечення їх виконання.

Адміністративний контроль та нагляд у дворівневій системі місцевого самоврядування потребують переосмислення. Раніше районний рівень мав роль інспектування, перевірки та нагляду за рівнем комуни. Після скасування районного рівня необхідно побудувати нову модель нагляду, таку як: перехресний нагляд між комунами в кластері, вертикальний нагляд з боку спеціалізованого департаменту провінції, а також одночасно застосовувати цифрові інструменти нагляду, такі як оцінка якості адміністративних послуг на основі даних, що відображаються людьми.

Системне мислення також необхідно застосовувати в регіональній міжкомунальній координації, особливо щодо завдань, які неможливо виконати самостійно, таких як збір відходів, водопостачання, безпека кордонів, боротьба з інфекційними захворюваннями тощо. У Франції концепція міжкомунальної моделі стала специфічною організаційною моделлю, в якій невеликі комуни об'єднують ресурси для створення координаційної ради з правом приймати рішення з власним бюджетом, який контролюється громадськістю. Застосування міжкомунальної моделі з управлінням бюджетом та спільними повноваженнями для кластерів комун сприяє підвищенню ефективності надання державних послуг у цій країні ⁽⁴⁾ . Це спосіб мислення відповідно до «кооперативної мережі» замість моделі «підлеглий, вищий», що підходить для реалій В'єтнаму, де багато сусідніх комун мають однакові географічні умови, населення та схожі проблеми управління.

Японія є однією з країн із дворівневою системою адміністративного управління на місцевому рівні. Після об'єднання невеликих адміністративних одиниць у 2005 році, Японія застосувала мережеве управління, децентралізацію зі суворими правовими правилами та перепідготовку всіх посадовців комунального рівня ⁽⁵⁾ . Об'єднання низових адміністративних одиниць є вирішальним у вдосконаленні системи місцевого самоврядування та покращенні управлінського потенціалу низових органів влади в Японії. Аналогічно, Сінгапур не підтримує проміжний рівень, але забезпечує державні послуги завдяки сильній системі електронного урядування та централізованому управлінському потенціалу ⁽⁶⁾ .

Рішення для просування адміністративної реформи на основі системного мислення

Посадовці району Там Бінь міста Хошимін направляють людей використовувати планшети для пошуку інформації під час проходження адміністративних процедур у районі. Фото: plo.vn

Для продовження адміністративної реформи в рамках дворівневої системи місцевого самоврядування необхідно впроваджувати рішення, засновані на системному підході, тобто одночасному комплексному врахуванні всіх складових елементів системи, із синхронізованою координацією між організаційною структурою, правовими установами, людським потенціалом та технологічною інфраструктурою.

Перш за все , необхідно оперативно видати конкретні документи, що керують імплементацією Закону про організацію місцевого самоврядування (Закон № 72/2025/QH15), прийнятого 15-ми Національними зборами 16 червня 2025 року. Це правовий документ історичного значення, який створює міцну правову основу для організації адміністративних одиниць та дворівневої моделі місцевого самоврядування, організованої вперше в нашій країні. Для того, щоб імплементація закону була синхронною та ефективною, Уряд повинен оперативно видавати правові документи, що належать йому, для переосмислення завдань та повноважень місцевих органів влади, оперативного коригування діяльності нового апарату після його облаштування та уникнення ситуації «правових прогалин». Затримки в розробці та завершенні правових документів впливають на безперебійну роботу нових установ та підрозділів, спричиняючи плутанину для посадовців та державних службовців і потенційно спричиняючи перебої та застій у роботі.

По-друге , впровадження цифрового урядування та великих даних як основи для функціонування нового уряду. Кожній комуні потрібна електронна система для отримання, обробки та реагування на запити на державні послуги, а провінція повинна ефективно керувати інтелектуальним операційним центром (ІОЦ) для моніторингу якості впровадження та оцінки ефективності відповідно до певних показників. Досвід Сінгапуру показує, що завдяки інтеграції даних між рівнями та секторами через платформу «Розумна нація» уряд може швидко реагувати на проблеми людей та оцінювати ефективність роботи посадовців на основі практичних даних, а не лише формальних звітів ⁽⁷⁾ .

По-третє , покращити потенціал кадрів багатозадачним та систематичним способом. Кадри комунального рівня потребують навчання не лише експертним знанням, але й навичкам міжгалузевої координації, фінансового менеджменту, технологій та навичок реагування на надзвичайні ситуації (стихійні лиха, епідемії та місцева безпека). Водночас провінціям необхідно розробити модель «академії низового управління» для навчання кадрів комун відповідно до нових вимог. Після об'єднання населених пунктів у 2005 році Японія запровадила політику «всебічної перепідготовки кадрів комун» через регіональні академії, тим самим покращуючи якість управління та довіру громадськості ⁽⁸⁾ .

По-четверте , створити міжкомунальні координаційні центри в кластерах комун з великою чисельністю населення, особливими умовами або розширюючимися міськими районами. Ці центри функціонують як єдине ціле для управління спільними ресурсами (охорона здоров'я, транспорт, електроенергія, вода, профілактика та контроль епідемій тощо), які можуть бути визначені провінцією або створені самими комунами, створюючи гнучкий, ефективний та автономний механізм замість повної залежності від провінції. Цю модель можна запозичити з федеральних зон співпраці в Німеччині, де низові підрозділи зберігають відносну незалежність, але координують свої дії для ефективнішого управління ⁽⁹⁾ .

По-п'яте , розробити набір показників для оцінки системи адміністративної реформи, включаючи: час обробки документів, рівень задоволеності людей, рівень застосування онлайн-державних послуг, результати роботи посадовців комуни, рівень координації між провінцією, комуною, департаментом та відділенням. Оприлюднити результати оцінювання для сприяння активній конкуренції та підвищення підзвітності.

Перехід до дворівневої моделі місцевого самоврядування – це важлива революція, спрямована на оптимізацію апарату, підвищення адміністративної ефективності та створення нових просторів для соціально-економічного розвитку. У процесі функціонування нової моделі, якщо бракуватиме системного мислення, це легко призведе до перевантаження, розпорошення та зниження ефективності, що вимагатиме реформи, що супроводжуватиметься комплексною реструктуризацією апарату, інституцій, технологій та людей у ​​системних, інтерактивних та чуйних відносинах. Адміністративна структура є ефективною лише тоді, коли вона спроектована як безперервно діюча екосистема, гнучко пов'язана та координована даними, законодавством та підзвітністю.

-----------------------

(1), (3) Див.: Нгуєн Дінь Ку: Системне мислення в державному управлінні , Видавництво «Політична теорія», Ханой, 2021
(2) Див.: Нгуєн Тхі Тху Хієн: «Скорочення проміжних адміністративних рівнів: теорія та практика», Журнал державного управління , Ханой, 2024, № 2
(4) Див.: Організація економічного співробітництва та розвитку: Територіальна реформа у Франції: тенденції та виклики, Видавництво ОЕСР, 2020
(5), (8) Див.: Накамура, К.: Управління в Японії після злиття: виклики системної інтеграції, Японський журнал досліджень менеджменту , 2017
(6), (7) Тан, К.: Управління та надання державних послуг у Сінгапурі, Азійський журнал державного управління, 2018
(9) Німецька асоціація міжнародного співробітництва (GIZ): Реформа державного управління в Німеччині, 2021

Джерело: https://tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/1113302/tu-duy-he-thong-ve-cai-cach-hanh-chinh-trong-boi-canh-chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-o-viet-nam.aspx