Les goulots d'étranglement à éliminer dans l'investissement public

À plusieurs reprises, le Premier ministre était présent sur le chantier tôt le matin ou tard le soir, travaillant pendant les vacances du Têt pour résoudre les difficultés et les obstacles directement sur le chantier, exigeant le déboursement des capitaux d'investissement public conformément au plan.

Conscient pleinement de cette importance, dès le début de son mandat, le Premier ministre Pham Minh Chinh a directement dirigé, encouragé et inspecté sur place une série de projets d’investissement public clés à travers le pays. À plusieurs reprises, le Premier ministre était présent sur le chantier tôt le matin ou tard le soir, travaillant pendant les vacances du Têt pour résoudre les difficultés et les obstacles directement sur le chantier, exigeant le déboursement des capitaux d'investissement public conformément au plan. La volonté politique est claire – mais pour réaliser les objectifs de développement, le Premier ministre et le gouvernement ont besoin d’une institution complémentaire : une loi sur les investissements publics ouverte, flexible, transparente et efficace.

Actuellement, le Gouvernement a soumis à la 9ème session de la 15ème Assemblée nationale une loi modifiant de nombreuses lois dans les domaines de l’investissement, des finances et du budget, y compris la loi sur l’investissement public.

En fait, la loi actuelle sur l’investissement public a créé un cadre juridique relativement complet et strict pour la préparation, l’évaluation, l’approbation et la supervision des investissements utilisant le capital du budget de l’État. Grâce à la loi, la discipline budgétaire et l’efficacité dans l’utilisation des capitaux d’investissement publics ont été progressivement améliorées, limitant la situation d’investissement dispersé, fragmenté et de perte. De nombreux principes importants tels que la publicité, la transparence, la décentralisation des responsabilités et la supervision sociale ont été institutionnalisés, contribuant ainsi à renforcer la gouvernance des investissements publics dans l’ensemble du système.

Cependant, dans le nouveau contexte de développement - avec les exigences d'une reprise économique rapide, la promotion de la transformation numérique, les investissements dans les infrastructures à grande échelle et l'attraction des ressources privées - les limites de flexibilité, de compatibilité et de synchronisation dans la mise en œuvre de la loi sur l'investissement public sont de plus en plus évidentes. La réforme de la Loi sur l’Investissement Public ne vise donc pas à nier les acquis existants, mais à perfectionner les institutions et à éliminer les obstacles auxquels nous sommes confrontés, en répondant aux exigences pratiques.

Principaux goulets d'étranglement dans la loi sur l'investissement public

L’une des plaintes les plus courantes est que le processus d’investissement public est trop complexe et manque d’intégration et de flexibilité. Depuis les étapes d'établissement des politiques d'investissement, d'évaluation et d'approbation des projets, en passant par l'allocation des plans d'investissement à moyen terme au capital annuel, puis l'ajustement des plans d'investissement, chaque étape nécessite des consultations, des soumissions aux autorités compétentes et des compléments de documents selon différentes formes. De nombreuses agences sont impliquées, ce qui entraîne des chevauchements, des prolongations et des responsabilités floues. En conséquence, des opportunités d’investissement sont manquées, les projets sont retardés dans leur démarrage et l’efficacité du capital est considérablement réduite.

La situation de « l’argent qui dort dans le trésor » n’est plus un phénomène local mais est devenue une maladie chronique, récurrente pendant de nombreuses années consécutives. Les conséquences sont que de nombreux projets d’infrastructures sont en retard, les coûts sont gonflés, des opportunités de croissance sont manquées et, plus important encore, la confiance dans les politiques gouvernementales est érodée.

Lorsqu’un projet est bloqué et ne peut être déboursé – en raison de problèmes de terrain, de documents de conception ou de procédures d’appel d’offres – le transfert de capitaux vers un autre projet n’est pas facile car la loi est trop stricte. Cela crée un effet de « congestion complète » : un petit goulot d’étranglement peut bloquer l’ensemble du plan d’investissement public d’un secteur, d’une localité ou même de l’exercice budgétaire tout entier.

Bien que la loi PPP de 2020 ait établi un cadre juridique distinct pour les projets de partenariat public-privé, lors de l'utilisation de capitaux publics pour soutenir des travaux de construction, ces capitaux doivent toujours suivre les procédures de la loi sur l'investissement public. Conformément à l’article 70 de la clause 5 de la loi PPP, le capital de l’État est géré comme un sous-projet ou un élément distinct et est entièrement réglementé par la loi sur l’investissement public.

L’application simultanée de la loi PPP et de la loi sur les investissements publics rend les procédures de mise en œuvre des projets compliquées, longues et rigides, contrairement aux caractéristiques du modèle PPP. Cela accroît les risques juridiques, suscite des appréhensions dans le secteur privé et affecte la capacité à mobiliser des capitaux non budgétaires. Pour surmonter ce problème, il est nécessaire de revoir et d’ajuster le mécanisme de coordination entre les deux lois de manière claire, concise et pratique pour leur mise en œuvre.

La loi prévoit des responsabilités juridiques assez lourdes, mais n’est pas claire sur les critères d’évaluation ou les principes de traitement des erreurs. Cela engendre un sentiment d’anxiété et de peur d’être accusé d’avoir commis des erreurs lors du processus de mise en œuvre, même s’il s’agit simplement d’une erreur technique ou procédurale. Dans un contexte de lois incomplètes et de directives incohérentes, de nombreux responsables choisissent de « ne rien faire vaut mieux que de faire quelque chose de mal ». La sécurité personnelle prime sur la motivation à agir pour l’efficacité au travail.

L’investissement public est un moteur du développement.

La cause profonde de la congestion institutionnelle

Les obstacles à la mise en œuvre de la loi sur l’investissement public ne résultent pas seulement d’un manque d’uniformité dans les directives de mise en œuvre ou dans les capacités du personnel local, mais découlent également de problèmes fondamentaux dans la réflexion législative, la conception institutionnelle et les approches de gestion des risques dans le secteur public.

La loi sur l’investissement public a été élaborée dans le contexte d’un renforcement de la discipline et de la prévention des pertes, l’idée principale étant de contrôler les intrants plutôt que de promouvoir les extrants. Chaque processus et procédure est conçu comme une couche de protection contre les erreurs, mais il devient par inadvertance une barrière qui ralentit l’ensemble du système. En conséquence, au lieu de créer un mécanisme pour encourager l’innovation, oser penser et oser faire, la Loi encourage une mentalité de sécurité et d’évitement.

Bien que la Loi sur l’Investissement Public ait classé les projets en groupes A, B, C avec les procédures correspondantes, en réalité, cette distinction s’arrête principalement au niveau de l’autorité de décision d’investissement, du temps d’évaluation et de la procédure d’approbation, et n’a pas encore conduit à un système clairement différent de procédures administratives, de mécanismes de suivi ou de modèles de gouvernance. De nombreuses procédures sont encore appliquées de manière relativement uniforme, ce qui oblige certains projets de petite envergure et à faible risque à suivre des processus fastidieux, source de perte de temps et de ressources. Cela montre que la loi manque encore d’un mécanisme sophistiqué de gestion des risques, qui est le point central du modèle moderne de gestion des investissements publics dans de nombreux pays développés.

Bien que la loi énonce le principe de décentralisation, en réalité, le pouvoir de décision est toujours concentré au niveau central, notamment dans les étapes d’ajustement des plans d’investissement, de modification des politiques d’investissement ou d’approbation des portefeuilles de projets. La localité n’est que l’unité de mise en œuvre, mais elle est liée par le processus de demande-octroi. L’attribution de tâches sans donner suffisamment d’autorité et d’outils pour s’adapter empêche les responsables locaux de résoudre de manière proactive les difficultés pratiques, ce qui conduit à la passivité et à la dépendance.

Actuellement, le contrôle des investissements publics se concentre encore principalement sur les étapes précédentes – approbation, évaluation et acceptation – tandis que les étapes ultérieures telles que la mise en œuvre, l’acceptation et l’évaluation de l’efficacité ne disposent pas d’un mécanisme de suivi solide et indépendant. Le système de surveillance repose sur des humains, des dossiers papier, manque d’applications technologiques et de données numériques. Cela non seulement ne contribue pas à prévenir les erreurs dans la pratique, mais crée également une pression excessive au stade initial, ralentissant l’ensemble du processus de mise en œuvre de l’investissement.

Au vu des raisons fondamentales mentionnées ci-dessus, il apparaît que la modification de la loi sur l’investissement public n’est pas seulement un ajustement technique, mais nécessite une réflexion de réforme globale – passant de l’ancien modèle d’État de droit à une gouvernance moderne, axée sur l’efficacité et les résultats.

Pour que l’investissement public devienne véritablement un moteur de croissance et non un frein au développement, une réforme institutionnelle fondamentale est nécessaire.

Des solutions de réforme radicales conformes aux normes internationales

Si l’investissement public doit véritablement devenir un moteur de croissance et non un frein au développement, le Vietnam a besoin d’une réforme institutionnelle fondamentale, et pas seulement d’un patchwork technique. Une telle réforme doit être fondée sur quatre principes fondamentaux de la gouvernance publique moderne : l’autonomisation – la responsabilité – le suivi intelligent – ​​la concentration sur les résultats . Spécifiquement:

Il est tout d’abord nécessaire de rationaliser et d’intégrer les procédures fragmentées. Les étapes de proposition de projet, d’évaluation, d’approbation et d’allocation de capital doivent être consolidées en un seul processus continu, au lieu d’être divisées en plusieurs couches comme c’est le cas actuellement.

Il est notamment nécessaire d’appliquer le modèle du « plan glissant » – une pratique internationale courante – au lieu de se contenter d’établir des plans fixes sur 5 ans et sur un an. (Il s'agit d'un plan d'investissement qui est révisé, mis à jour et ajusté périodiquement (annuellement ou trimestriellement) , sur la base du plan à moyen terme approuvé , au lieu d'être complété une fois puis « encadré » pendant 5 ans). Grâce à cela, les projets peuvent être mis à jour de manière flexible lorsque les conditions sont réunies, évitant ainsi de perdre du temps à attendre une nouvelle phase.

Nous devons nous éloigner de la mentalité du « modèle unique » et plutôt construire un système procédural basé sur la classification des risques et l’échelle d’investissement. Les petits projets à faible risque (tels que la rénovation de bâtiments au niveau des communes, les infrastructures du centre-ville, etc.) devraient appliquer un processus simplifié, déléguant davantage d’autorité aux localités. Les projets de grande envergure et à haut risque nécessitent des processus plus stricts, une évaluation indépendante et des informations publiques pour le suivi social.

Cette approche permet non seulement d’économiser du temps et des ressources, mais aussi de concentrer le contrôle sur les bons endroits où les risques sont élevés – conformément au principe de « gestion fondée sur les risques » largement appliqué dans les pays de l’OCDE.

Il faut passer d’une « décentralisation formelle » à une « décentralisation substantielle ». Les localités et les ministères doivent décider d’ajuster les plans d’investissement dans le cadre de leur champ d’action, au lieu de devoir demander l’avis du gouvernement central pour chaque petit changement.

Parallèlement à cela, il est nécessaire d’appliquer le modèle du « contrat de responsabilité » entre les niveaux central et local – dans lequel la délégation d’autorité va de pair avec la responsabilité individualisée. Quiconque ne parvient pas à achever le processus de décaissement doit être évalué et traité en fonction des résultats obtenus, au lieu de blâmer le processus.

Actuellement, la part du capital de l’État dans les projets PPP doit encore se conformer pleinement aux procédures de la loi sur l’investissement public, ce qui entraîne des procédures lourdes et longues et réduit la flexibilité – qui est le principal atout du modèle PPP. Il est donc nécessaire de limiter le champ d’application de la Loi sur l’Investissement Public aux seuls capitaux publics, et non de l’étendre à l’ensemble du projet, tout en simplifiant les procédures administratives et en assurant l’harmonie entre les deux Lois par des instructions interconnectées ou des amendements appropriés. Cette solution contribuera à débloquer des ressources privées, à promouvoir les investissements dans les infrastructures et à améliorer l’efficacité du partenariat public-privé.

Le retour sur investissement ne réside pas dans l’examen des documents, mais dans les résultats finaux sur le terrain. Il est nécessaire de mettre en place un système d’audit post-audit indépendant – pour évaluer l’efficacité réelle du projet après son achèvement et le rendre public afin de créer une pression de la part de la société.

Au lieu d’accumuler les processus de pré-approbation, laissons les localités prendre l’initiative et être responsables des résultats, comme le font la Nouvelle-Zélande et le Canada.

Enfin, et fondamentalement, il y a la nécessité de numériser l’ensemble de l’écosystème. Un système intégré de données (tableau de bord) doit être mis en place au niveau national, reliant le Trésor public, le ministère des Finances, les localités et les investisseurs.

Les informations sur les progrès, les décaissements, les problèmes et l’efficacité des résultats doivent être mises à jour en temps réel et rendues publiques sur des plateformes numériques. Ce n’est pas seulement un outil de surveillance intelligent, mais aussi un antidote à la peur de la responsabilité, car tout est transparent.

Nécessité d’une révolution institutionnelle dans l’investissement public

La modification de la loi sur l’investissement public n’est pas seulement un ajustement technique, mais doit être une révolution institutionnelle – d’un état d’esprit de contrôle à un état d’esprit créatif.

Pour ce faire, la loi sur les investissements publics doit être repensée selon les principes de gouvernance modernes : autonomisation – responsabilité – suivi intelligent – ​​concentration sur les résultats. Ce n’est qu’à ce moment-là que l’investissement public deviendra véritablement un moteur du développement, au lieu d’être un goulot d’étranglement comme c’est le cas aujourd’hui.

TS. Nguyen Si Dung

Source : https://baochinhphu.vn/nhung-nut-that-can-thao-go-trong-dau-tu-cong-102250523061713674.htm