Myślenie systemowe o reformie administracyjnej w kontekście dwupoziomowego samorządu lokalnego w Wietnamie

TCCS – Od 1 lipca 2025 r. we wszystkich 34 prowincjach i miastach Wietnamu oficjalnie wdrożony zostanie dwupoziomowy model samorządu lokalnego. Po restrukturyzacji, funkcjonowanie tego nowego modelu, z redukcją poziomów pośrednich, wymaga zmiany sposobu myślenia o zarządzaniu, zastosowania myślenia systemowego w zarządzaniu i administracji oraz reformy administracyjnej, aby zapewnić, że dwupoziomowy model samorządu lokalnego przyniesie rzeczywiste rezultaty.

Sekretarz generalny To Lam dokonuje inspekcji działalności samorządów dwupoziomowych w Hanoi , 1 lipca 2025 r. — Zdjęcie: tienphong.vn

Myślenie systemowe to metoda postrzegania problemów w ogólnych relacjach, określająca strukturę, funkcję i interakcje między elementami składowymi ⁽¹⁾ . Myślenie systemowe pomaga postrzegać reformę administracyjną nie tylko jako restrukturyzację organizacji, ale także jako przekształcanie relacji, przepływów informacji, funkcji i odpowiedzialności w ujednoliconym ekosystemie zarządzania. W tym kontekście aparat administracyjny postrzegany jest jako całość składająca się z wielu podsystemów: instytucji, zasobów ludzkich, technologii, finansów, prawa i kultury służby publicznej. Każda zmiana w jednym elemencie wywołuje reakcję w całym systemie. Jeśli reforma administracyjna polega jedynie na „odcięciu wierzchołków” bez dostosowania przepływu informacji, potencjału kadrowego lub technologii cyfrowej , system będzie niezrównoważony.

Myślenie systemowe w strukturze organizacyjnej i wymaganiach praktycznych

W ostatnich latach reforma administracyjna stała się jednym z głównych elementów strategii budowy i doskonalenia socjalistycznego państwa prawa w Wietnamie. Reforma administracyjna przyniosła wiele pozytywnych rezultatów, takich jak uproszczenie procedur administracyjnych, wdrożenie technologii informatycznych w usługach publicznych oraz stopniowe usprawnienie aparatu administracyjnego na wszystkich szczeblach. Jednak z perspektywy myślenia systemowego reformy te nadal mają tendencję do zajmowania się fragmentami, z powodu braku synchronizacji w zakresie instytucji, technologii, zasobów i struktury organizacyjnej. Przez długi okres w historii kraju trójpoziomowy model samorządu lokalnego (gmina, powiat, prowincja) odgrywał bardzo ważną rolę, zwłaszcza poziom powiatu, który niegdyś uznawano za „twierdzę” rozwoju społeczno -gospodarczego, zapewniającą obronę i bezpieczeństwo narodowe. Jednak wkraczając w nowy etap rozwoju, model ten ujawnił „wąskie gardła” w funkcjonowaniu systemu, takie jak:

Struktura hierarchiczna powoduje nakładanie się i powstawanie wąskich gardeł. W modelu trójpoziomowym podział obowiązków między prowincjami, powiatami i gminami jest w praktyce nieskuteczny. W większości obszarów, takich jak rozwój infrastruktury, zasoby naturalne i środowisko, zarządzanie populacją, edukacja i opieka zdrowotna, procesy zatwierdzania odbywają się na trzech poziomach. To nie tylko wydłuża czas przetwarzania, ale także utrudnia przypisanie konkretnej odpowiedzialności w przypadku wystąpienia naruszeń.

Poziom pośredni działa w sposób formalny i nieefektywny. Poziom powiatowy jest uważany za „łącznik” między prowincją a gminą, ale jego uprawnienia decyzyjne są w rzeczywistości ograniczone. Najważniejsze decyzje nadal podejmuje prowincja, a za ich wdrożenie odpowiada poziom gminny. Dlatego w wielu miejscach samorząd powiatowy funkcjonuje jako formalny szczebel administracyjny, co powoduje marnotrawstwo zasobów ludzkich i budżetu. Praktyka pokazuje również, że w wielu miejscowościach, w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych (klęsk żywiołowych, sporów o ziemię, protestów itp.), samorząd powiatowy często reaguje powoli, nie może podejmować natychmiastowych decyzji i musi czekać na instrukcje z poziomu prowincji. Świadczy to o braku elastyczności poziomu pośredniego, któremu brakuje wystarczająco silnych zdolności koordynacyjnych ⁽²⁾ .

Poziom gminny jest bierny, pozbawiony władzy i kompetencji. Władze gminne, jednostka najbliższa mieszkańcom, są często postrzegane jako miejsce „wdrażania zarządzeń administracyjnych” bez prawa do podejmowania decyzji. Wszystkie ważne kwestie, od drobnych inwestycji infrastrukturalnych, zarządzania gruntami publicznymi, po rozpatrywanie naruszeń przepisów budowlanych itp., wymagają konsultacji lub zatwierdzenia na szczeblu powiatowym i wojewódzkim. To powoduje, że poziom gminny traci inicjatywę i odpowiedzialność wobec mieszkańców. W wielu miejscach zespół urzędników gminnych nie został odpowiednio przeszkolony i brakuje mu kompleksowych możliwości zarządzania.

Brak równowagi w decentralizacji i delegowaniu władzy. Silna decentralizacja i delegowanie władzy na szczeblu lokalnym to polityka Partii, która jest silnie wdrażana przez komitety partyjne na wszystkich szczeblach, aby wspierać dynamikę, kreatywność oraz promować pozytywne nastawienie i inicjatywę na wszystkich szczeblach, w sektorach i regionach. Jednak w rzeczywistości decentralizacja ograniczyła się jedynie do spraw administracyjnych, bez towarzyszących im mechanizmów finansowych i kadrowych. Chociaż szczebel gminny ma „przypisane zadania”, nie ma on prawa do koordynowania budżetu, co prowadzi do sytuacji „zlecania pracy bez przydzielania narzędzi”. Ponadto wyspecjalizowane agencje w ramach powiatów, departamentów i sektorów często mają tendencję do „trzymania władzy” lub boją się odpowiedzialności i nie dzielą się proaktywnie danymi, co utrudnia wielopoziomową koordynację i wymianę informacji. Jest to przejaw sztywnego, pionowego myślenia zarządczego, które nie odzwierciedla elastycznego systemu operacyjnego wymaganego przez współczesne zarządzanie państwem.

System nie został w pełni zdigitalizowany. Podstawowym „wąskim gardłem” jest to, że zastosowanie technologii informatycznych w zarządzaniu administracyjnym jest nadal rozproszone i nie ma łączności systemowej. Każdy poziom posiada własną platformę oprogramowania, co prowadzi do „segregacji informacji” i trudności w synchronizacji danych. Na przykład, w obszarze stanu cywilnego, informacje dotyczące rejestracji urodzeń, zgonów i małżeństw muszą być wielokrotnie wprowadzane do systemu w gminach, powiatach i urzędach sprawiedliwości i nie są synchronizowane w czasie rzeczywistym. Powoduje to nie tylko niedogodności dla mieszkańców, ale także ogranicza możliwości zarządzania państwem.

Ograniczenia i „wąskie gardła” w funkcjonowaniu trójstopniowego modelu samorządu lokalnego stworzyły pilną potrzebę zastąpienia go dwustopniowym modelem samorządu, aby sprostać potrzebom rozwojowym kraju. Ta transformacja to nie tylko reorganizacja aparatu administracyjnego, ale krok w kierunku reformy struktury systemu administracji publicznej. W tym kontekście myślenie systemowe odgrywa kluczową rolę w unikaniu dysfunkcji, nakładania się zadań czy zerwania łańcuchów usług publicznych.

Aby skutecznie funkcjonować dwupoziomowy samorząd, konieczne jest dokonanie przeglądu całego przepływu funkcji, przepływów informacji, mechanizmów koordynacji między jednostkami i sposobu wykonywania zadań w ramach jednolitej i elastycznej całości. Pilne jest ponowne ustanowienie przepływu informacji i mechanizmów podejmowania decyzji. W modelu trójpoziomowym poziom powiatu jest miejscem przekazywania instrukcji z prowincji do gminy i odzwierciedlania problemów oddolnych. Bez organizacji na poziomie powiatu przepływ ten będzie zakłócony, jeśli nie będzie wystarczająco silnej infrastruktury cyfrowej i jasnych przepisów koordynacyjnych. Dlatego też pilnie potrzebne jest zastosowanie technologii cyfrowej, połączenia danych i zbudowanie dwukierunkowego portalu informacyjnego między prowincją a gminą. Bez synchronicznej platformy danych i komunikacji cyfrowej informacje będą blokowane, sprzężenie zwrotne będzie powolne, a decyzje bezpodstawne, powodując stagnację lub sprzeczności we wdrażaniu ⁽³⁾ .

W nowym modelu konieczne jest przeorganizowanie roli i kompetencji szczebla gminnego. Wcześniej szczebel gminny często wykonywał jedynie proste zadania administracyjne lub wspierał utrzymanie mieszkańców. W nowym modelu szczebel gminny musi przejąć wiele funkcji należących do szczebla powiatowego, takich jak zarządzanie gruntami, wydawanie pozwoleń na budowę, zapobieganie klęskom żywiołowym i ich kontrola, mediacja w sporach, zarządzanie bezpieczeństwem i porządkiem na danym obszarze itp. Wymaga to kompleksowych inwestycji w infrastrukturę, budżet, personel, narzędzia prawne i potencjał zarządczy. Potrzebny jest mechanizm „warunkowej delegacji” z poziomu wojewódzkiego na poziom gminny, obejmujący finanse i zasoby ludzkie, zamiast po prostu przydzielania dodatkowych zadań bez zapewnienia ich realizacji.

Kontrola administracyjna i nadzór w dwustopniowym systemie samorządu terytorialnego wymagają przeprojektowania. Dotychczas rola szczebla powiatowego polegała na inspekcji, sprawdzaniu i nadzorowaniu poziomu gminy. Likwidacja szczebla powiatowego wymaga zbudowania nowego modelu nadzoru, takiego jak: nadzór krzyżowy między gminami w klastrze, nadzór pionowy ze strony wyspecjalizowanego departamentu prowincji, a jednocześnie zastosowanie cyfrowych narzędzi nadzoru, takich jak ocena jakości usług administracyjnych na podstawie danych pochodzących od mieszkańców.

Myślenie systemowe musi być również stosowane w koordynacji regionalno-międzygminnej, zwłaszcza w przypadku zadań, których nie można wykonywać niezależnie, takich jak zbiórka odpadów, zaopatrzenie gospodarstw domowych w wodę, bezpieczeństwo granic, zarządzanie chorobami zakaźnymi itp. We Francji koncepcja modelu międzygminnego stała się specyficznym modelem organizacyjnym, w którym małe gminy łączą zasoby, aby utworzyć radę koordynacyjną z prawem do podejmowania decyzji w ramach własnego budżetu, który jest kontrolowany publicznie. Zastosowanie modelu międzygminnego z zarządzaniem budżetem i wspólnymi uprawnieniami dla klastrów gmin przyczynia się do poprawy efektywności świadczenia usług publicznych w tym kraju ⁽⁴⁾ . Jest to sposób myślenia zgodnie z „siecią kooperacyjną” zamiast modelu „podporządkowanego, nadrzędnego”, odpowiedni dla rzeczywistości Wietnamu, gdzie wiele sąsiadujących gmin ma takie same warunki geograficzne, liczbę ludności i podobne wyzwania związane z zarządzaniem.

Japonia jest jednym z krajów z dwupoziomowym systemem zarządzania administracyjnego na szczeblu lokalnym. Po połączeniu małych jednostek administracyjnych w 2005 roku, Japonia zastosowała zarządzanie sieciowe, decentralizację z rygorystycznymi przepisami prawnymi i przekwalifikowaniem wszystkich urzędników na szczeblu gminnym ⁽⁵⁾ . Połączenie lokalnych jednostek administracyjnych ma decydujące znaczenie dla doskonalenia systemu samorządu lokalnego i poprawy zdolności zarządczych lokalnych władz w Japonii. Podobnie Singapur nie utrzymuje poziomu pośredniego, ale zapewnia usługi publiczne dzięki silnemu systemowi e-administracji i scentralizowanemu zarządzaniu ⁽⁶⁾ .

Rozwiązania promujące reformę administracyjną w oparciu o myślenie systemowe

Urzędnicy dzielnicy Tam Binh w Ho Chi Minh City pomagają mieszkańcom korzystać z tabletów do wyszukiwania informacji podczas załatwiania procedur administracyjnych w dzielnicy. Zdjęcie: plo.vn

Aby kontynuować reformę administracyjną w ramach dwupoziomowego systemu samorządu terytorialnego, konieczne jest wdrożenie rozwiązań opartych na podejściu systemowym, czyli jednoczesnym kompleksowym zajęciu się wszystkimi elementami składowymi systemu, przy jednoczesnej koordynacji między strukturą organizacyjną, instytucjami prawnymi, potencjałem ludzkim i infrastrukturą technologiczną.

Przede wszystkim konieczne jest niezwłoczne wydanie konkretnych dokumentów regulujących wdrażanie Ustawy o organizacji samorządu terytorialnego (Ustawa nr 72/2025/QH15), uchwalonej przez XV Zgromadzenie Narodowe 16 czerwca 2025 r. Jest to dokument prawny o znaczeniu historycznym, tworzący solidne podstawy prawne dla organizacji jednostek administracyjnych i ustanowienia po raz pierwszy w naszym kraju dwupoziomowego modelu samorządu terytorialnego. Aby wdrażanie ustawy było synchroniczne i skuteczne, rząd musi niezwłocznie wydawać dokumenty prawne w ramach swoich uprawnień, aby na nowo zdefiniować zadania i uprawnienia samorządów terytorialnych, niezwłocznie dostosować funkcjonowanie nowego aparatu po jego utworzeniu i uniknąć sytuacji „luk prawnych”. Opóźnienia w opracowywaniu i uzupełnianiu dokumentów prawnych wpływają na sprawne funkcjonowanie nowych agencji i jednostek, powodując zamieszanie wśród urzędników i pracowników służby cywilnej oraz potencjalnie powodując zakłócenia i stagnację w ich działaniu.

Po drugie , wdrożenie administracji cyfrowej i dużych zbiorów danych jako fundamentu funkcjonowania nowego rządu. Każda gmina potrzebuje elektronicznego systemu do przyjmowania, przetwarzania i odpowiadania na wnioski o świadczenie usług publicznych, a prowincja musi skutecznie obsługiwać inteligentne centrum operacyjne (IOC), aby monitorować jakość wdrażania i oceniać wyniki według określonych wskaźników. Doświadczenia Singapuru pokazują, że dzięki integracji danych między poziomami i sektorami za pośrednictwem platformy „Smart Nation” rząd może szybko reagować na problemy obywateli i oceniać pracę urzędników w oparciu o praktyczne dane, a nie tylko formalne raporty ⁽⁷⁾ .

Po trzecie , należy systematycznie i wielozadaniowo poprawić kompetencje kadr. Kadry na poziomie gmin muszą być szkolone nie tylko w zakresie wiedzy specjalistycznej, ale także w zakresie koordynacji międzysektorowej, zarządzania finansami, technologii oraz umiejętności radzenia sobie w sytuacjach kryzysowych (klęski żywiołowe, epidemie i bezpieczeństwo lokalne). Jednocześnie prowincje muszą opracować model „oddolnej akademii rządowej”, aby szkolić kadry gminne w zakresie spełniania nowych wymagań. Po połączeniu jednostek samorządu terytorialnego w 2005 r. Japonia wdrożyła politykę „kompleksowego przekwalifikowania kadr gminnych” za pośrednictwem akademii regionalnych, poprawiając w ten sposób jakość zarządzania i zaufanie publiczne ⁽⁸⁾ .

Po czwarte , należy utworzyć międzygminne centra koordynacyjne w skupiskach gmin o dużej populacji, szczególnych warunkach lub rozwijających się obszarach miejskich. Centra te działają jako jednostka zarządzająca wspólnymi zasobami (opieka zdrowotna, transport, energia elektryczna, woda, zapobieganie i kontrola epidemii itp.), które mogą być wyznaczone przez prowincję lub utworzone przez same gminy, tworząc elastyczny, skuteczny i autonomiczny mechanizm, zamiast być całkowicie zależnym od prowincji. Model ten można zaczerpnąć z federalnych stref współpracy w Niemczech, gdzie oddolne jednostki zachowują względną niezależność, ale koordynują swoje działania w celu skuteczniejszego zarządzania ⁽⁹⁾ .

Po piąte , należy opracować zestaw wskaźników do oceny systemu reformy administracyjnej, obejmujący: czas przetwarzania dokumentów, poziom zadowolenia mieszkańców, wskaźnik korzystania z usług publicznych online, wydajność pracy urzędników gminnych, poziom koordynacji między prowincją, gminą, departamentem i oddziałem. Należy upublicznić wyniki ewaluacji, aby promować aktywną konkurencję i zwiększyć rozliczalność.

Przejście na dwupoziomowy model samorządu terytorialnego to poważna rewolucja, której celem jest usprawnienie aparatu, poprawa efektywności administracyjnej i stworzenie nowych przestrzeni dla rozwoju społeczno-gospodarczego. W procesie wdrażania nowego modelu, brak myślenia systemowego z łatwością doprowadzi do przeciążenia, rozproszenia i spadku efektywności, co wymaga, aby reformie towarzyszyła kompleksowa restrukturyzacja aparatu, instytucji, technologii i ludzi w systemowej, interaktywnej i responsywnej relacji. Struktura administracyjna jest skuteczna tylko wtedy, gdy jest zaprojektowana jako stale działający ekosystem, elastycznie połączony i skoordynowany w oparciu o dane, prawo i rozliczalność.

----------------------

(1), (3) Zobacz: Nguyen Dinh Cu: Myślenie systemowe w administracji państwowej , Wydawnictwo Teorii Politycznej, Hanoi, 2021
(2) Zobacz: Nguyen Thi Thu Hien: „Zmniejszanie pośrednich poziomów administracyjnych: teoria i praktyka”, Journal of State Management , Hanoi, 2024, nr 2
(4) Zob.: Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju: Reforma terytorialna we Francji: trendy i wyzwania, Wydawnictwo OECD, 2020
(5), (8) Zobacz: Nakamura, K.: Zarządzanie po fuzji w Japonii: wyzwania integracji systemów, Japanese Journal of Management Studies , 2017
(6), (7) Tan, K.: Zarządzanie i świadczenie usług publicznych w Singapurze, Asian Journal of Public Administration, 2018
(9) Niemiecka Korporacja Współpracy Międzynarodowej (GIZ): Reforma administracji publicznej w Niemczech, 2021

Źródło: https://tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/1113302/tu-duy-he-thong-ve-cai-cach-hanh-chinh-trong-boi-canh-chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-o-viet-nam.aspx