2025年7月1日、 ハノイで二層制地方政府の運営を視察するト・ラム書記長_写真：tienphong.vn
システム思考とは、問題を全体の関係性の中で捉え、構成要素の構造、機能、相互作用を決定する手法である(1) 。システム思考は、行政改革を組織再編として捉えるだけでなく、統一された経営エコシステムにおける関係性、情報の流れ、機能、責任の再構築と捉える上で役立つ。そして、行政機構を、制度、人材、技術、財務、法律、公務員文化といった多くのサブシステムから構成される全体として捉える。一つの要素の変化は、システム全体に影響を及ぼす。情報の流れ、職員の能力、 デジタル技術の調整を伴わずに、表面的な行政改革のみを行うと、システムは不均衡な状態に陥る。
組織構造におけるシステム思考と実践からの要件。
近年、ベトナムにおける社会主義法治体制の構築と完成に向けた戦略において、行政改革が中心的な焦点となっています。行政改革プロセスは、行政手続きの簡素化、公共サービスへの情報技術の適用、そして各レベルにおける国家行政機構の段階的な合理化など、多くの成果を上げています。しかしながら、システム思考の観点から見ると、これらの改革は依然としてシステムの特定の部分に焦点を当てており、制度、技術、資源、組織構造の連携が欠如しています。ベトナムの歴史において、三層制の地方自治モデル（コミューン、地区、省）は長年にわたり重要な役割を果たしてきました。特に地区レベルは、かつて社会経済発展と国防・安全保障の維持における「要塞」とみなされていました。しかし、新たな発展段階に入ったこのモデルは、システム運用における以下のような「ボトルネック」を露呈しています。
階層構造は重複とボトルネックを生み出します。三層構造モデルでは、省、地区、コミューン間の責任分担は実際には効果的ではありません。インフラ開発、天然資源と環境、人口管理、教育、医療といったほとんどの分野で、三層にわたる承認プロセスが採用されています。これは処理時間を遅延させるだけでなく、違反が発生した場合の責任の所在を明確にすることも困難にします。
中間レベルの運営は形式的かつ非効率的である。県レベルは省とコミューン間の「中継点」に例えられるものの、実際の意思決定権限は限られている。重要な決定のほとんどは依然として省が下し、コミューンが実施責任を負っている。そのため、多くの地域では県レベル政府が形式的な行政レベルとして存在し、人的資源と予算の浪費を招いている。また、実際には、多くの地域で緊急事態（自然災害、土地紛争、抗議活動など）が発生した際に、県レベル政府の対応が遅れ、即座に意思決定できず、省レベルからの指示を待たなければならないケースも見られる。これは、中間レベルの柔軟性の欠如と調整能力の欠如を示している(2) 。
公社レベルは受動的で、権限と能力が不足している。住民に最も近い単位である公社政府は、しばしば行政命令の「執行機関」に過ぎず、自決権を欠いていると見なされている。小規模なインフラ投資や公有地管理から建築違反への対応に至るまで、あらゆる重要事項は県レベルまたは省レベルとの協議または承認を必要とする。このため、公社は主体性を失い、住民に対する説明責任も果たせない。多くの地域で、公社レベルの職員は適切な研修を受けておらず、包括的な管理能力も欠いている。
地方分権と権限委譲には不均衡が存在する。強力な地方分権と地方自治体への権限委譲は党の政策であり、各級党委員会が積極的に推進し、各レベル、各部門、各地方の活力、創造性、そして積極的な役割を促している。しかし、現実には、分権化は行政面のみに焦点が当てられており、財政・人事メカニズムの整備が欠如している。コミューンは「任務を委譲される」ものの、予算管理権限を欠いており、「必要な手段を提供せずに業務を外注する」状況となっている。さらに、地区・部レベルの専門機関は権力を独占したり、責任の所在を躊躇したりする傾向があり、積極的なデータ共有を怠り、多階層間の調整や情報交換を阻害している。これは、近代国家統治に求められる柔軟な運営システムを反映していない、硬直的で垂直的な管理意識を反映している。
システムのデジタル化は未だ完全には進んでいません。行政管理における情報技術の適用が断片的で連携が取れていないことが根本的な「ボトルネック」となっています。各レベルが独自のソフトウェアプラットフォームを保有しているため、「情報の断片化」が生じ、データの同期が困難になっています。例えば、住民登録の分野では、出生、死亡、婚姻に関する情報を、市町村、区、省の司法レベルでシステムに何度も再入力する必要があり、リアルタイムで同期されていません。これは国民に不便をもたらすだけでなく、国家の管理能力を低下させることにもつながります。
三層制地方自治モデルの運用における限界とボトルネックは、国家の発展の要求を満たすために、二層制地方自治制度への転換を余儀なくさせます。この変革は、単なる行政機構の再編ではなく、行政システムの構造改革です。この文脈において、システム思考は、機能の混乱、責任の重複、そして公共サービスチェーンの混乱を回避する上で重要な役割を果たします。
二層制地方政府を効果的に運営するためには、機能フロー、情報フロー、各部署間の調整メカニズム、業務遂行方法を、統一的かつ柔軟に見直す必要がある。情報フローと意思決定メカニズムの再構築が不可欠である。三層制モデルにおいて、県レベルは省からの指示がコミューンに伝達され、草の根レベルの問題を反映する場である。県レベルがなければ、十分に強力なデジタルインフラと明確な調整規定がなければ、このフローに影響が出る。したがって、デジタル技術の適用、データの相互運用性、省とコミューン間の双方向情報ポータルの構築が緊急の課題である。同期されたデジタルデータと通信プラットフォームがなければ、情報が混雑し、対応が遅くなり、根拠のない決定が行われ、実行の停滞や対立を引き起こすことになる(3) 。
新たなモデルにおいては、コミューンレベルの役割と能力を再定義する必要がある。従来、コミューンは行政業務や簡単な社会支援のみを担っていたのが一般的だった。新たなモデルにおいては、土地管理、小規模建築許可、防災管理、紛争解決、治安・秩序管理など、これまで地区レベルで担われていた多くの機能をコミューンが担う必要がある。そのためには、インフラ、予算、人員、法的手段、そして管理能力への包括的な投資が必要となる。単に追加業務を委任するだけでその実施を保証するのではなく、省レベルからコミューンレベルへの、財政面と人的資源面の両方を含む「条件付き委任」の仕組みが必要である。
二層制の地方自治制度における行政管理と監督体制を再設計する必要がある。従来、区級は公社級に対する検査、監査、監督の役割を担っていた。区級を廃止するにあたり、新たな監督モデルを構築する必要がある。例えば、クラスター内の公社間の相互監督、省の専門部門による垂直監督、住民からのフィードバックデータに基づく行政サービスの質のスコアリングといったデジタル監督ツールの活用などである。
システム思考は、地域間コミュニティ間の調整にも適用されなければなりません。特に、廃棄物収集、生活用水供給、国境地域の警備、感染症管理など、単独では実施できない業務においては重要です。フランスでは、インターコミューンモデルの概念が具体的な組織モデルとして定着しており、小規模なコミューンが資源を出し合って調整評議会を設立し、独自の予算で意思決定権を持ち、公共の管理下に置かれています。予算管理と権限の共通化を伴うインターコミューンモデルをコミューン群に適用することで、ベトナムにおける公共サービス提供の効率性向上に貢献しています(4) 。これは、「従属・上位」モデルではなく「協調ネットワーク」に基づく考え方であり、多くのコミューンが隣接し、地理的条件、人口、ガバナンス上の課題が類似しているベトナムの現実に合致しています。
日本は二層制の地方行政管理システムを採用している国の一つです。2005年に小規模行政区を統合した後、日本はネットワークガバナンスと厳格な法的ルールに基づく地方分権化を実施し、すべての地方職員の再教育を実施しました(5) 。草の根行政区の統合は、日本の地方自治制度の完成と草の根政府の管理能力の向上に決定的な役割を果たしました。同様に、シンガポールは中間層を維持せず、強力な電子政府システムと中央集権的な運営能力を通じて公共サービスを確保しています(6) 。
システム思考に基づいた行政改革を推進するソリューション。
ホーチミン市タムビン区の職員は、区役所で行政手続きを行う際に、住民に対しタブレットを使って情報を調べる方法を指導している。（写真：plo.vn）
二層制の地方自治体制度の下で行政改革を継続的に進めていくためには、組織体制、法制度、人的能力、技術基盤を同期させながら、制度を構成するすべての要素に包括的に同時に取り組む、システム指向のアプローチに基づく解決策を実施する必要がある。
まず第一に、2025年6月16日に第15回国会で可決された地方自治組織法（法律第72/2025/QH15号）の施行を導く具体的な文書を速やかに公布する必要があります。この法律は歴史的に重要なものであり、我が国における行政単位の組織と二層制地方自治モデルのための確固たる法的基盤を構築するものです。この法律の施行が同期的かつ効果的であることを確保するため、政府は権限の範囲内で速やかに法文書を公布し、地方自治体の任務と権限を再定義し、再編後の新機構の運用を調整し、「法的空白」を回避する必要があります。法文書の策定と最終決定の遅れは、新機関や部署の円滑な運営に影響を与え、職員に混乱をもたらし、活動の中断や停滞につながる可能性があります。
第二に、デジタルガバメントとビッグデータを新政府運営の基盤として活用する。各コミューンは、公共サービス要請の受付、処理、対応のための電子システムを必要とし、省はインテリジェントオペレーションセンター（IOC）を効果的に運用し、実施の質を監視し、特定の指標に基づいてパフォーマンスを評価する必要がある。シンガポールの経験は、「スマートネーション」プラットフォームを通じたレベル間およびセクター間のデータ統合により、政府は国民の課題に迅速に対応し、形式的な報告書だけでなく実用的なデータに基づいて職員のパフォーマンスを評価できることを示している(7) 。
第三に、職員の能力を多角的かつ体系的に向上させる。コミューンレベルの職員は、専門能力だけでなく、部門間調整能力、財務管理能力、技術、緊急対応能力（自然災害、疫病、地域安全保障）についても研修を受ける必要がある。同時に、各省は新たな要件に基づいてコミューン職員を育成するための「地方行政アカデミー」モデルを設計する必要がある。日本では、2005年の地方合併後、地域アカデミーを通じて「コミューン職員の総合的な再教育」政策を実施し、ガバナンスの質と国民の信頼を向上させた(8) 。
第四に、人口が多い、特殊な状況にある、あるいは都市が拡大しているコミューン群に、コミューン間調整センターを設置する。これらのセンターは、共通資源（医療、交通、電力、水道、疾病予防・管理など）を管理する単位として機能し、これらの資源は州によって指定されるか、コミューン間の合意によって設置される。これにより、州に完全に依存するのではなく、柔軟で効率的かつ自律的なメカニズムが構築される。このモデルは、ドイツの連邦協同地域から学ぶことができる。そこでは、基本単位は相対的な独立性を維持しながらも、相互に連携することで、より効果的な管理を行っている(9) 。
第五に、行政改革全体を評価する指標を策定する。具体的には、処理時間、住民の満足度、公共サービスのオンライン申請率、コミューン職員の業務効率、省・コミューン・各部局・各セクター間の連携・連携レベルなどが挙げられる。評価結果を公表し、積極的な競争を促進し、説明責任を強化する。
二層制地方自治モデルへの移行は、行政機構の合理化、ガバナンスの効率性向上、そして社会経済発展のための新たな空間の創出を目的とした、大きな革命です。この新しいモデルの運用において、システム思考の欠如は、ボトルネック、分断、そして効率性の低下を容易に招きかねません。したがって、改革には、体系的、インタラクティブ、かつフィードバック重視の枠組みの中で、行政機構、制度、技術、そして人的資源の包括的な再構築が伴わなければなりません。行政構造は、データ、法律、そして説明責任によって柔軟に連携・調整され、継続的に機能するエコシステムとして設計されて初めて、効果を発揮します。
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（１）（３）参照：グエン・ディン・ク『国家行政におけるシステム思考』政治理論出版社、ハノイ、２０２１年
（２）グエン・ティ・トゥ・ヒエン「中間行政レベルの削減：理論と実践」国家経営ジャーナル、ハノイ、2024年、第2号参照
（4）参照：経済協力開発機構「フランスの領土改革：動向と課題」OECD、2020年
（５）（８）中村憲一「日本における合併後のガバナンス：システム統合の課題」、ガバナンス研究、２０１７年
（6）、（7）タン・K.：シンガポールにおけるガバナンスと公共サービスの提供、アジア行政ジャーナル、2018年
（9）ドイツ国際協力グループ（GIZ）：ドイツにおける行政改革、 2021年
出典: https://tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/1113302/tu-duy-he-thong-ve-cai-cach-hanh-chinh-trong-boi-canh-chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-o-viet-nam.aspx
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