システム思考とは、問題を全体的な関係性の中で捉え、構成要素の構造、機能、相互作用を決定する手法である(1) 。システム思考は、行政改革を組織の再編として捉えるだけでなく、統一された経営エコシステムにおける関係性、情報の流れ、機能、責任の再構築と捉える上で役立つ。その際、行政機構は、制度、人材、技術、財務、法律、公務員文化といった多くのサブシステムから構成される全体として捉えられる。各要素の変化は、システム全体に何らかの反応を引き起こす。行政改革が情報の流れ、職員の能力、 デジタル技術の調整を伴わずに「トップダウン」のみであれば、システムは不均衡となる。
組織構造と実践的要件におけるシステム思考
近年、ベトナムは社会主義法治国家の建設と完成に向けた戦略において、行政改革を重点課題としています。行政改革は、行政手続きの簡素化、公共サービスへの情報化の適用、そして各レベルの国家行政機構の段階的な合理化など、多くの成果を上げてきました。しかしながら、システム思考の観点から見ると、これらの改革は依然として部分的な対応にとどまり、制度、技術、資源、組織構造の連携が欠如しています。ベトナムの歴史において、三階層の地方自治モデル（コミューン、地区、省）は、特に地区レベルが社会経済発展、国防と安全保障の維持における「要塞」とみなされ、非常に重要な役割を果たしてきました。しかし、発展の新たな段階に入ったこのモデルは、システム運用における「ボトルネック」を露呈しています。例えば、以下のような問題です。
階層構造は重複と混雑を引き起こします。三階層モデルでは、省、区、公社間の業務分担は実際には依然として多くの欠陥を抱えています。基礎建設、環境資源、人口管理、教育、保健など、多くの分野で三階層の承認プロセスが採用されています。これは処理時間を遅延させるだけでなく、違反が発生した場合の具体的な責任の割り当てを困難にしています。
中間レベルの行政運営は形式的かつ非効率的である。県レベルは省とコミューン間の「中継地点」とみなされているものの、実際にはその意思決定権限は限定的である。重要な決定のほとんどは依然として省が下し、コミューンレベルが実施責任を負っている。そのため、多くの地域では県レベル政府が正式な行政レベルとして存在し、人的資源と予算の浪費を招いている。また、多くの地域では、緊急事態（自然災害、土地紛争、抗議活動など）が発生した場合、県レベル政府の対応は遅く、迅速な意思決定ができず、省レベルからの指示を待たなければならないという実例も見られる。これは、十分な調整能力を欠く中間レベルの柔軟性のなさを示している(2) 。
公社レベルは受動的で、権力と能力が不足している。人民に最も近い単位である公社レベル政府は、しばしば決定権を持たず「行政命令の執行」の場とみなされている。小規模なインフラ投資、公有地の管理、建設命令違反の処理など、あらゆる重要事項は、区レベルや省レベルの協議・承認を経なければならない。このため、公社レベルは人民に対する主導権と責任を失っている。多くの地域で、公社レベルの幹部は適切な訓練を受けておらず、総合的な管理能力が欠如している。
地方分権と権限委譲の不均衡。強力な地方分権と地方への権限委譲は党の政策であり、各級党委員会がこれを強力に推進し、活力と創造性を鼓舞し、各レベル、各部門、各地方の積極性と自発性を促進することを目指している。しかし、現実には、地方分権は行政事務にとどまり、財政・人事メカニズムは整備されていない。公社レベルは「任務を委譲」されているものの、予算調整権を持たず、「道具を委譲せずに業務を委託する」状況に陥っている。さらに、区や部・部門傘下の専門機関は、しばしば「権力に固執」したり、責任を恐れたりして、積極的にデータを共有せず、多階層間の調整や情報交換を阻害している。これは、硬直した垂直的な管理思考の表れであり、現代の国家統治に求められる柔軟な運営システムを反映していない。
システムは完全にデジタル化されていません。根本的な「ボトルネック」は、行政管理における情報技術の活用が依然として分散しており、システムの連携が不十分であることです。各レベルが独自のソフトウェアプラットフォームを使用しているため、「情報の断片化」が生じ、データの同期が困難になっています。例えば、身分分野では、出生、死亡、婚姻届などの情報を、社区、区、司法部門のシステムを通じて何度も再入力する必要があり、リアルタイムで同期されていません。これは国民に不便をもたらすだけでなく、国家の管理能力を低下させることにもつながります。
三層制地方政府モデルの運用における限界と「ボトルネック」は、国家の発展の要求を満たすために、これを二層制地方政府へと転換する緊急の必要性を浮き彫りにしています。この転換は、単なる行政機構の再編ではなく、行政システムの構造改革に向けた一歩です。この文脈において、機能不全、重複業務、あるいは公共サービスチェーンの断絶を回避する上で、システム思考が重要な役割を果たします。
二層制地方政府を効果的に運営するためには、機能フロー、情報フロー、各部署間の調整メカニズム、タスクの遂行方法など、統一的かつ適応性のある全体を見直す必要がある。情報フローと意思決定メカニズムの再構築が急務である。三層制モデルでは、地区レベルは省からコミューンへの指示の伝達と草の根レベルの課題の反映の場となる。地区レベルがなければ、十分に強力なデジタルインフラと明確な調整規定がなければ、このフローに影響が出る。したがって、デジタル技術の適用、データの連携、省とコミューン間の双方向情報ポータルの構築が急務である。同期データプラットフォームとデジタルコミュニケーションがなければ、情報は遮断され、フィードバックは遅く、決定は根拠がなく、実行の停滞や矛盾が生じることになる(3) 。
新たなモデルにおいては、コミューンレベルの役割と能力を再定義する必要がある。従来、コミューンレベルは単純な行政業務や民生支援のみを担当することが多かった。新たなモデルにおいては、土地管理、小規模建築許可、自然災害の予防と管理、紛争調停、地域の治安維持など、地区レベルが担ってきた多くの機能をコミューンレベルが担う必要がある。そのためには、インフラ、予算、人員、法的手段、そして管理能力への包括的な投資が必要となる。実施を保証せずに単に追加業務を委任するのではなく、省レベルからコミューンレベルへ、財政や人材を含む「条件付き委任」の仕組みを構築する必要がある。
二層制地方自治制度における行政管理と監督体制の再構築が必要である。これまで、区級は公社級に対する検査、審査、監督の役割を担ってきた。区級を廃止するにあたり、新たな監督モデルを構築する必要がある。例えば、クラスター内の公社間の相互監督、省の専門部門による垂直監督、そして同時に、住民の声を反映したデータに基づく行政サービスの質のスコアリングといったデジタル監督ツールの活用などである。
システム思考は、地域間、特にコミューン間の調整にも適用されなければなりません。特に、廃棄物収集、生活用水供給、国境警備、感染症管理など、単独では実施できない業務においては、その重要性は増します。フランスでは、コミューン間モデルの概念が具体的な組織モデルとして定着しており、小規模なコミューンが資源をプールして調整評議会を設立し、公的に管理された独自の予算で意思決定を行う権限を与えています。コミューンクラスターに予算管理と権限共有を伴うコミューン間モデルを適用することで、この国における公共サービス提供の効率性向上に貢献しています(4) 。これは、「従属・上位」モデルではなく「協調ネットワーク」に基づく思考法であり、多くの隣接するコミューンが同様の地理的条件、人口、そして類似したガバナンス課題を抱えるベトナムの現実に合致しています。
日本は、地方レベルで二層制の行政管理システムを採用している国の一つです。2005年に小規模行政区を統合した後、ネットワーク管理、厳格な法的ルールに基づく地方分権化、そしてすべてのコミューンレベルの職員の再研修を実施しました(5) 。草の根行政区の統合は、日本の地方自治制度の完成と草の根政府の管理能力の向上に決定的な意義を持っています。同様に、シンガポールは中間レベルを維持していませんが、強力な電子政府システムと中央集権的な管理能力によって公共サービスを確保しています(6) 。
システム思考に基づく行政改革を推進するソリューション
二階層地方自治体の行政改革を継続していくためには、制度的思考に基づいた解決策、すなわち、制度の構成要素を包括的に同時に扱い、機構組織、法的制度、人的能力、技術プラットフォームを同期的に調整していくことが必要である。
まず、2025年6月16日に第15期国会で可決された地方自治組織法（法律第72/2025/QH15号）の施行を導く具体的な文書を速やかに公布する必要があります。この法律は歴史的な法的文書であり、我が国で初めて導入される行政単位の組織と二階層制の地方自治モデルに確固たる法的基盤を築くものです。政府は、この法律を迅速かつ効果的に施行するために、権限に基づき速やかに法的文書を公布し、地方自治組織の任務と権限を再定義し、新制度の整備後の運用を迅速に調整し、「法的空白」の状況を回避する必要があります。法的文書の策定と完成の遅れは、新しい機関や組織の円滑な運営に影響を与え、職員や公務員に混乱をもたらし、業務の中断や停滞につながる可能性があります。
第二に、デジタルガバメントとビッグデータを新政府運営の基盤として活用する。各コミューンは、公共サービス要請の受付、処理、対応のための電子システムを備える必要がある。省レベルでは、実施の質を監視し、特定の指標に基づいて実績を評価するためのインテリジェントオペレーションセンター（IOC）を効果的に運用する。シンガポールの経験は、「スマートネーション」プラットフォームを通じて各レベルおよびセクター間のデータを統合することで、政府は国民の課題に迅速に対応できると同時に、公式報告書だけでなく実践的なデータに基づいて職員の実績を評価できることを示している(7) 。
第三に、幹部の能力を多角的かつ体系的に向上させる。コミューンレベルの幹部は、専門知識だけでなく、部門間の調整能力、財務管理、技術、緊急事態対応能力（自然災害、疫病、地域安全保障）についても訓練を受ける必要がある。同時に、各省は新たなニーズに対応できるよう、コミューン幹部を育成するための「草の根官学院」モデルを設計する必要がある。日本は2005年の地方合併後、地域官学院を通じて「コミューン幹部の全面的再教育」政策を実施し、統治の質と国民の信頼を向上させた(8) 。
第四に、人口が多く、特殊な状況にある、あるいは都市部が拡大しているコミューン群に、コミューン間調整センターを設置する。これらのセンターは、共通資源（医療、交通、電力、水道、防疫など）を管理する単位として機能し、これらの資源は省が指定するか、コミューン自身が設置することができる。これにより、省に完全に依存するのではなく、柔軟で効果的かつ自律的なメカニズムが構築される。このモデルは、ドイツの連邦協力ゾーンから学ぶことができる。そこでは、草の根単位は比較的独立性を保ちながらも、より効果的な管理のために連携している(9) 。
第五に、行政改革制度を評価するための指標群を構築する。具体的には、書類処理時間、住民の満足度、オンライン公共サービスの適用率、コミューン職員の職務遂行能力、省・コミューン・部局・支局間の連携レベルなどが挙げられる。評価結果を公表することで、積極的な競争を促進し、説明責任を強化する。
二層制地方自治モデルへの移行は、行政機構の合理化、統治効率の向上、そして社会経済発展のための新たな空間の創出を目的とした、大きな革命です。新モデルの運用過程において、体系的な思考が欠如していると、容易に混雑、分散、効率性の低下を招きかねません。そのため、改革には、行政機構、制度、技術、そして人材を体系的かつ相互に作用し、対応力のある関係性の中で包括的に再構築することが必要です。行政構造は、データ、法律、そして説明責任によって柔軟に連携・調整され、継続的に機能するエコシステムとして設計されて初めて、効果を発揮します。
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（１）、（３）参照：グエン・ディン・ク『国家行政におけるシステム思考』政治理論出版社、ハノイ、2021年
（２）参照：グエン・ティ・トゥ・ヒエン「中間行政レベルの削減：理論と実践」国家経営ジャーナル、ハノイ、2024年第2号
（4）参照：経済協力開発機構「フランスの領土改革：動向と課題」OECD出版、2020年
（５）（８）中村憲一「日本における合併後のガバナンス：システム統合の課題」日本経営研究、２０１７年
（６）（７）タン、K .：シンガポールのガバナンスと公共サービスの提供、アジア行政ジャーナル、2018年
（9）ドイツ国際協力公社（GIZ）：ドイツにおける行政改革、 2021年
出典: https://tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/1113302/tu-duy-he-thong-ve-cai-cach-hanh-chinh-trong-boi-canh-chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-o-viet-nam.aspx
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