Systemtenkning om administrativ reform i konteksten av tonivå lokalt styre i Vietnam

TCCS – Fra 1. juli 2025 vil landet vårt offisielt bruke den todelte lokale forvaltningsmodellen i alle 34 provinser og byer. Etter omorganiseringen krever driften av den nye modellen og reduksjonen av mellomnivået en endring av ledelsestankegangen, og systemisk tenkning i ledelse, drift og administrativ reform, slik at den todelte lokale forvaltningsmodellen virkelig blir effektiv.

Generalsekretær To Lam inspiserer aktivitetene til lokale myndigheter med to nivåer i Hanoi , 1. juli 2025. Foto: tienphong.vn

Systemtenkning er en metode for å oppfatte problemer i overordnede relasjoner, bestemme strukturen, funksjonen og samspillet mellom bestanddeler ⁽¹⁾ . Systemtenkning bidrar til å se administrativ reform ikke bare som en omstrukturering av organisasjonen, men også som en omforming av relasjoner, informasjonsflyt, funksjoner og ansvar i et enhetlig ledelsesøkosystem. På den tiden blir det administrative apparatet sett på som en helhet bestående av mange delsystemer: institusjoner, menneskelige ressurser, teknologi, finans, jus og offentlig tjenestekultur. Hver endring i et element vil skape en reaksjon i hele systemet. Hvis administrativ reform bare "kutter av toppen" uten å justere informasjonsflyten, bemanningskapasiteten eller digital teknologi , vil systemet være i ubalanse.

Systemtenkning i organisasjonsstruktur og praktiske krav

I de senere årene har administrativ reform blitt et fokuspunkt i strategien for å bygge og perfeksjonere den sosialistiske rettsstaten Vietnam. Den administrative reformen har oppnådd mange positive resultater, som forenkling av administrative prosedyrer, anvendelse av informasjonsteknologi i offentlige tjenester og gradvis effektivisering av det statlige administrative apparatet på alle nivåer. Men sett gjennom linsen til systemisk tenkning, har disse reformene fortsatt en tendens til å håndtere deler, mangler synkronisering i institusjoner, teknologi, ressurser og organisasjonsstruktur. I en lang periode av landets historie har den tredelte lokale forvaltningsmodellen (kommune, distrikt, provins) spilt en svært viktig rolle, spesielt distriktsnivået, som en gang ble identifisert som en "festning" i sosioøkonomisk utvikling, opprettholdelse av nasjonalt forsvar og sikkerhet. Imidlertid har denne modellen, som går inn i en ny utviklingsfase, avdekket "flaskehalser" i systemdriften, for eksempel:

Den hierarkiske strukturen skaper overlapping og flaskehalser. I tredelt modell er ansvarsfordelingen mellom provinser, distrikter og kommuner ineffektiv i praksis. De fleste områder, som infrastrukturutvikling, naturressurser og miljø, befolkningsforvaltning, utdanning og helsevesen, har godkjenningsprosesser gjennom tre nivåer. Dette forsinker ikke bare behandlingstiden, men gjør det også vanskelig å tildele spesifikt ansvar hvis det oppstår brudd.

Mellomnivået opererer på en formell og ineffektiv måte. Distriktsnivået regnes som en "overføringskobling" mellom provinsen og kommunen, men beslutningsmyndigheten er faktisk begrenset. De viktigste beslutningene tas fortsatt av provinsen, mens kommunenivået er ansvarlig for implementeringen. Derfor eksisterer distriktsnivåstyret mange steder som et formelt administrativt nivå, noe som fører til sløsing med menneskelige ressurser og budsjett. Praksis viser også at distriktsnivåstyret på mange steder, når en nødsituasjon oppstår (naturkatastrofer, landtvister, protester osv.), ofte reagerer sakte, kan ikke ta umiddelbare beslutninger og må vente på instruksjoner fra provinsnivået. Dette demonstrerer hvor lite fleksibilt et mellomnivå er som mangler sterk nok koordineringskapasitet ⁽²⁾ .

Kommunenivået er passivt og mangler makt og kapasitet. Kommunestyret, enheten nærmest folket, blir ofte sett på som et sted for å "implementere administrative pålegg" uten rett til å ta beslutninger. Alle viktige saker, fra små infrastrukturinvesteringer, forvaltning av offentlig areal, håndtering av brudd på byggeforskrifter osv., må innhente uttalelser eller vente på godkjenning fra distrikts- og provinsnivå. Dette fører til at kommunenivået mister sitt initiativ og ansvar overfor folket. Mange steder har ikke teamet av tjenestemenn på kommunenivå blitt skikkelig trent og mangler omfattende ledelseskapasitet.

Ubalanse i desentralisering og delegering av makt. Sterk desentralisering og delegering av makt til lokaliteter er partiets politikk, som har blitt sterkt implementert av partikomiteer på alle nivåer for å oppmuntre til dynamikk, kreativitet og fremme positivitet og initiativ på alle nivåer, sektorer og lokaliteter. I realiteten har desentraliseringen imidlertid bare stoppet ved administrative saker, uten tilhørende økonomiske og personelle mekanismer. Selv om kommunenivået er "tildelt oppgaver", har det ikke rett til å koordinere budsjettet, noe som fører til situasjonen med "utkontraktering av arbeid uten å tildele verktøy". I tillegg har spesialiserte byråer under distrikter, avdelinger og sektorer ofte en tendens til å "holde makten" eller er redde for ansvar, og deler ikke data proaktivt, noe som hindrer flernivåkoordinering og informasjonsutveksling. Dette er en manifestasjon av rigid vertikal ledelsestenkning, som ikke gjenspeiler et fleksibelt operativsystem slik det kreves av moderne statlig styring.

Systemet er ikke fullstendig digitalisert. En grunnleggende «flaskehals» er at bruken av informasjonsteknologi i administrativ forvaltning fortsatt er spredt og mangler systemtilkobling. Hvert nivå har sin egen programvareplattform, noe som fører til «informasjonssegregering» og vanskeligheter med å synkronisere data. For eksempel, innen sivilstatus, må informasjon om fødsel, død og ekteskapsregistrering legges inn på nytt mange ganger gjennom systemet hos kommunen, distrikts- og justisavdelingene, og synkroniseres ikke i sanntid. Dette forårsaker ikke bare ulemper for folket, men reduserer også statens forvaltningskapasitet.

Begrensningene og «flaskehalsene» i driften av den tredelte kommunestyremodellen har skapt et presserende behov for å erstatte den med en todelt kommunestyremodell for å møte landets utviklingsbehov. Denne transformasjonen er ikke bare en omorganisering av det administrative apparatet, men et skritt for å reformere strukturen i det offentlige forvaltningssystemet. I den sammenhengen spiller systemisk tenkning en nøkkelrolle for å unngå dysfunksjon, overlappende oppgaver eller ødelagte offentlige tjenestekjeder.

For å effektivt drive et lokalt styre med to nivåer, er det nødvendig å gjennomgå hele funksjonsflyten, informasjonsflyten, koordineringsmekanismene mellom enhetene og måten oppgaver utføres på i en samlet og tilpasningsdyktig helhet. Det haster med å gjenopprette informasjonsflyten og beslutningsmekanismene. I trenivåmodellen er distriktsnivået stedet for å overføre instruksjoner fra provinsen til kommunen og reflektere over problemer fra grasrota. Uten en organisasjon på distriktsnivå vil denne flyten bli påvirket hvis det ikke finnes sterk nok digital infrastruktur og klare koordineringsregler. Derfor er det presserende å bruke digital teknologi, datatilkobling og bygge en toveis informasjonsportal mellom provinsen og kommunen. Uten en synkron dataplattform og digital kommunikasjon vil informasjon bli blokkert, tilbakemeldinger vil være trege og beslutninger vil være ubegrunnede, noe som fører til stagnasjon eller motsetninger i implementeringen ⁽³⁾ .

I den nye modellen må kommunenivået omposisjoneres med tanke på rolle og kapasitet. Tidligere utførte kommunenivået ofte bare enkle administrative oppgaver eller støttet folks levebrød. I den nye modellen må kommunenivået utføre mange funksjoner som tilhørte distriktsnivået, som arealforvaltning, små byggetillatelser, forebygging og kontroll av naturkatastrofer, tvistemegling, sikkerhet og ordenhåndtering i området, osv. Dette krever omfattende investeringer i infrastruktur, budsjett, personale, juridiske verktøy og ledelseskapasitet. Det må være en mekanisme for "betinget delegering" fra provinsnivået til kommunenivået, inkludert økonomi og menneskelige ressurser, i stedet for bare å tildele tilleggsoppgaver uten å sikre implementering.

Administrativ kontroll og tilsyn i det todelte lokale forvaltningssystemet må omformes. Distriktsnivået hadde tidligere rollen med å inspisere, kontrollere og føre tilsyn på kommunenivået. Når distriktsnivået fjernes, er det nødvendig å bygge en ny tilsynsmodell, for eksempel: Krysstilsyn mellom kommunene i klyngen, vertikalt tilsyn fra provinsens spesialiserte avdeling, og samtidig anvende digitale tilsynsverktøy, for eksempel å score kvaliteten på administrative tjenester gjennom data som reflekterer fra folket.

Systemtenkning må også anvendes i regional-kommunal koordinering, spesielt med oppgaver som ikke kan utføres uavhengig, som avfallsinnsamling, vannforsyning til husholdninger, grensesikkerhet, håndtering av smittsomme sykdommer, osv. I Frankrike har konseptet med interkommunalmodellen blitt en spesifikk organisasjonsmodell, der små kommuner samler ressurser for å etablere et koordineringsråd, med rett til å ta beslutninger med sitt eget budsjett, som er offentlig kontrollert. Anvendelse av interkommunalmodellen med budsjettstyring og felles myndighet for kommuneklynger bidrar til å forbedre effektiviteten av offentlig tjenesteyting i dette landet ⁽⁴⁾ . Dette er en måte å tenke på i henhold til "samarbeidsnettverket" i stedet for "underordnet, overordnet"-modellen, egnet for virkeligheten i Vietnam, der mange tilstøtende kommuner har de samme geografiske forholdene, befolkningen og lignende styringsutfordringer.

Japan er et av landene med et todelt administrativt styringssystem på lokalt nivå. Etter å ha slått sammen små administrative enheter i 2005, tok Japan i bruk nettverksstyring, desentralisering med strenge juridiske regler og omskolering av alle tjenestemenn på kommunenivå ⁽⁵⁾ . Sammenslåingen av grasrotadministrative enheter er avgjørende for å perfeksjonere det lokale forvaltningssystemet og forbedre forvaltningskapasiteten til grasrotregjeringer i Japan. På samme måte opprettholder ikke Singapore et mellomnivå, men sikrer offentlige tjenester takket være et sterkt e-forvaltningssystem og sentralisert forvaltningskapasitet ⁽⁶⁾ .

Løsninger for å fremme administrativ reform basert på systemtenkning

Tjenestemenn i Tam Binh-distriktet i Ho Chi Minh-byen veileder folk til å bruke nettbrett for å slå opp informasjon når de kommer for å utføre administrative prosedyrer på avdelingen. Foto: plo.vn

For å fortsette administrativ reform under et todelt lokalt forvaltningssystem, er det nødvendig å implementere løsninger basert på en systemorientert tilnærming, det vil si å samtidig adressere alle systemets bestanddeler på en helhetlig måte, med synkronisert koordinering mellom organisasjonsstruktur, juridiske institusjoner, menneskelig kapasitet og teknologisk infrastruktur.

Først og fremst er det nødvendig å raskt utstede spesifikke dokumenter som veileder implementeringen av loven om organisering av lokalt styre (lov nr. 72/2025/QH15) vedtatt av den 15. nasjonalforsamlingen 16. juni 2025. Dette er et juridisk dokument av historisk betydning som skaper et solid juridisk grunnlag for organisering av administrative enheter og den to-nivås lokale forvaltningsmodellen som ble organisert for første gang i landet vårt. For at implementeringen av loven skal være synkron og effektiv, må regjeringen raskt utstede juridiske dokumenter under sin myndighet for å omdefinere oppgavene og fullmaktene til lokale myndigheter, raskt justere driften av det nye apparatet etter ordningen, og unngå situasjoner med "juridiske hull". Forsinkelser i utviklingen og fullføringen av juridiske dokumenter påvirker den smidige driften av nye etater og enheter, noe som forårsaker forvirring for tjenestemenn og embetsmenn og potensielt forårsaker avbrudd og stagnasjon i driften.

For det andre , utrulling av digital forvaltning og stordata som grunnlag for driften av den nye regjeringen. Hver kommune trenger et elektronisk system for å motta, behandle og svare på forespørsler om offentlige tjenester, og provinsen må drive et intelligent operasjonssenter (IOC) effektivt for å overvåke kvaliteten på implementeringen og evaluere ytelsen i henhold til spesifikke indikatorer. Singapores erfaring viser at takket være dataintegrasjon mellom nivåer og sektorer gjennom plattformen «Smart Nation», kan regjeringen raskt reagere på folks problemer og evaluere tjenestemenns ytelse basert på praktiske data i stedet for bare formelle rapporter ⁽⁷⁾ .

For det tredje , forbedre kadrenes kapasitet på en fleroppgavebasert og systematisk måte. Kadrer på kommunenivå må ikke bare trenes i ekspertise, men også i tverrsektorielle koordineringsferdigheter, økonomistyring, teknologi og ferdigheter i krisehåndtering (naturkatastrofer, epidemier og lokal sikkerhet). Samtidig må provinsene utforme en modell for et «grasrotakademi» for å trene kommunekadrer til å møte nye krav. Etter å ha slått sammen kommuner i 2005, implementerte Japan en politikk med «omfattende omskolering av kommunekadrer» gjennom regionale akademier, og dermed forbedre kvaliteten på styringen og offentlig tillit ⁽⁸⁾ .

For det fjerde , opprett interkommunale koordineringssentre i kommuneklynger med store befolkningsgrupper, spesielle forhold eller voksende byområder. Disse sentrene fungerer som en enhet for å forvalte felles ressurser (helse, transport, elektrisitet, vann, forebygging og kontroll av epidemier osv.), som kan utpekes av provinsen eller opprettes av kommunene selv, og skaper en fleksibel, effektiv og autonom mekanisme i stedet for å være fullstendig avhengig av provinsen. Denne modellen kan læres fra føderale samarbeidssoner i Tyskland – der grasrotenheter opprettholder relativ uavhengighet, men koordinerer sammen for mer effektiv forvaltning ⁽⁹⁾ .

For det femte , utarbeid et sett med indikatorer for å evaluere systemet for administrativ reform, inkludert: tid det tar å behandle dokumenter, nivået av folks tilfredshet, graden av bruk av offentlige tjenester på nett, arbeidsprestasjoner fra kommunale tjenestemenn, grad av koordinering mellom provins, kommune, avdeling og avdeling. Offentliggjør evalueringsresultatene for å fremme aktiv konkurranse og styrke ansvarligheten.

Overgangen til en todelt lokal forvaltningsmodell er en stor revolusjon som tar sikte på å effektivisere apparatet, forbedre administrativ effektivitet og skape nye rom for sosioøkonomisk utvikling. Mangel på systemisk tenkning i prosessen med å bruke den nye modellen vil lett føre til overbelastning, spredning og redusert effektivitet, noe som krever at reformer ledsages av en omfattende omstrukturering av apparatet, institusjonene, teknologien og menneskene i et systemisk, interaktivt og responsivt forhold. Den administrative strukturen er bare effektiv når den er utformet som et kontinuerlig operativt økosystem, fleksibelt tilkoblet og koordinert av data, lov og ansvarlighet.

----- ...

(1), (3) Se: Nguyen Dinh Cu: Systemtenkning i statsadministrasjon , Political Theory Publishing House, Hanoi, 2021
(2) Se: Nguyen Thi Thu Hien: «Reduksjon av mellomliggende administrative nivåer: Teori og praksis», Journal of State Management , Hanoi, 2024, nr. 2
(4) Se: Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling: Territorial reform i Frankrike: Trender og utfordringer, OECD Publishing House, 2020
(5), (8) Se: Nakamura, K.: Styring etter fusjon i Japan: Utfordringer med systemintegrasjon, Japanese Journal of Management Studies , 2017
(6), (7) Tan, K.: Styring og offentlig tjenestelevering i Singapore, Asian Journal of Public Administration, 2018
(9) Det tyske selskapet for internasjonalt samarbeid (GIZ): Reform av offentlig forvaltning i Tyskland, 2021

Kilde: https://tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/1113302/tu-duy-he-thong-ve-cai-cach-hanh-chinh-trong-boi-canh-chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-o-viet-nam.aspx